4 diciembre, 2020 • Artículos, Europa, Portada • Vistas: 3149

Un agente influyente en la evolución de las estructuras europeas

Víctor Manuel Jiménez Segovia

Diciembre 2020

Hay una estructura institucional y contextual que limita y delimita la capacidad de Alemania como presidenta del Consejo de la Unión Europea. No obstante, lo anterior no impide a Alemania preservar un margen de acción gracias a sus características propias, como son su peso económico y político, o ciertos factores internos. Por ello, es importante analizar cómo su capacidad de agencia le permite impactar la agenda de la Unión Europea, incluso ante crisis inesperadas.

Impacto de los factores internos sobre la agencia alemana

Actualmente, la canciller alemana Angela Merkel encabeza un gobierno de coalición entre democratacristianos y socialdemócratas, formado tras más de 5 meses de complejas negociaciones después de las elecciones de septiembre 2017. Se trata del cuarto y último mandato de Merkel, quien no buscará reelegirse en 2021. Aunque no esté sometida a la presión de buscar la reelección, sí enfrenta la presión de moldear la herencia histórica que dejará tras 16 años gobernando el país más grande de la Unión Europea. Un rasgo característico del agente alemán es su apego al proyecto europeo. El artículo 23 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania establece la obligación de contribuir al desarrollo de una Unión Europea que defienda los principios democráticos, el Estado de derecho y los derechos fundamentales.

También, la Unión Europea tiene un lugar primordial en el acuerdo de coalición que permitió la formación del gobierno actual y, además, es un hecho excepcional que la Unión no resulte ser un factor de división en la coalición del gobierno, pues no ha sido el caso en otros Estados miembros. Por ejemplo, cuando aún era Estado miembro, el Reino Unido tuvo que enfrentar, de 2010 a 2015, varias discordias entre los conservadores que mantenían una posición euroescéptica y los liberales demócratas que se mostraban a favor de la Unión Europea. En resumen, este consenso a favor de la Unión entre miembros de la coalición gobernante en Alemania fortalece la agencia de la presidencia alemana, aunque no asegura que no haya desacuerdos. Prueba de ello fue la nominación y la elección de Ursula von der Leyen como presidenta de la Comisión Europea.

Paradójicamente, la pandemia de covid-19 ha contribuido a aumentar la capacidad de agencia de Alemania debido al prestigio que ha adquirido por su gestión efectiva de la crisis sanitaria a nivel nacional, incluyendo la aprobación en marzo de 2020 del paquete económico más grande de su historia, con una dimensión de 750 000 millones de euros.

La pandemia de covid-19 ha contribuido a aumentar la capacidad de agencia de Alemania debido al prestigio que ha adquirido por su gestión efectiva de la crisis sanitaria a nivel nacional.

Sin embargo, ciertos factores internos pueden reducir su margen de acción. En mayo de 2020, el máximo órgano judicial alemán, el Tribunal Federal Constitucional, consideró que el programa de compra de deuda pública iniciado en 2015 por el Banco Central Europeo (BCE) era “parcialmente anticonstitucional” en Alemania porque el Banco “podría haber excedido sus competencias”. El fallo fue una contradicción directa tanto al principio de primacía del derecho de la Unión Europea sobre el nacional, puesto que el Tribunal de Justicia de la Unión había avalado la compra, como a la autoridad del Eurosistema, encargada de la política monetaria, la cual es competencia exclusiva de la Unión.

A raíz de este fallo, surgió una contradicción desde los poderes internos alemanes, ya que la independencia del poder judicial impide la intervención del gobierno federal en sus decisiones. Asimismo, la situación socava las bases del paquete de reactivación económica de 750 000 millones de euros acordado por el Consejo Europeo en julio de 2020, y en el que Alemania fue clave, para enfrentar los efectos de la pandemia. El paquete del Consejo Europeo no debe confundirse con el paquete económico nacional.

Ahora que Alemania trata de promover la aprobación de los aspectos específicos de este paquete en el Consejo de la Unión Europea, el fallo la coloca en una situación compleja y, en cierta medida, de debilidad frente a sus aliados e interlocutores. Lo anterior, podría reducir su capacidad de acción y, en el largo plazo, permitiría sentar un precedente para que los Estados miembros cuestionen la primacía del derecho europeo, circunstancia que contradice la prioridad alemana de fortalecer el Estado de derecho durante su presidencia.

Alemania en las instituciones europeas en 2020: una posición privilegiada

La influencia alemana en la Unión Europea tiene numerosos ángulos y matices. Ahora se vive un momento único, puesto que las dos mujeres más poderosas de la Unión, la canciller Merkel y la presidenta de la Comisión Europea, Von der Leyen, son alemanas. En 2019, Merkel logró obtener el apoyo de los Estados miembros para colocar a la cabeza de la Comisión a Von der Leyen, quien fue su Ministra de Defensa, a pesar de que sus socios nacionales de coalición se oponían a ello. La discordancia impidió que Alemania emitiera su voto formalmente a favor de Von der Leyen, pero la abstención no evitó que fuera aprobada por el Consejo Europeo para presidir la Comisión.

Después, para continuar con el proceso de designación, en el Parlamento Europeo los eurodiputados socialdemócratas alemanes se unieron a las filas de quienes votaron en contra de su candidatura, por lo que Von der Leyen consiguió solo una estrecha mayoría. Lo anterior refleja la reducida capacidad del gobierno alemán para ejercer su influencia sobre el Parlamento, ya que, mientras que en la legislatura anterior 61 de los eurodiputados alemanes pertenecían a grupos parlamentarios afines a la coalición gobernante, ahora son solo 45. A la par, los eurodiputados del Partido Verde, la principal oposición en Alemania, aumentaron de 13 a 25, es decir, casi duplicaron su presencia en el hemiciclo.

Probablemente, la institución europea con más influencia alemana sea el BCE, cuyo diseño se basó en el Banco Federal de Alemania. Ambos bancos tienen su sede en Alemania, en Frankfurt. El BCE fue en parte diseñado de esta forma para reducir la reticencia de Berlín hacia una política monetaria común y otorgarle la seguridad de que se manejaría de acuerdo con estándares financieros ortodoxos. Por eso, al BCE se le atribuyó como objetivo central mantener la inflación y la estabilidad del euro, ya que solo así Alemania aceptaría dejar su sólido marco alemán.

Entonces, por eso es importante que ahora sea justamente la presidencia alemana la que negocie un paquete de reactivación económica inédito en el que el BCE jugará un papel fundamental para contender los efectos de la pandemia y ejecutar las nuevas capacidades de la Unión Europea en emisión de deuda conjunta. No sobra recordar que la fortaleza y estabilidad del euro están directamente conectadas con la economía alemana y su desempeño, y que, tanto Alemania como la canciller Merkel, son recientes “conversas” a la aplicación de medidas de este calibre por parte del BCE después de haber sido recias oponentes para otorgarle a esta institución un papel que implicaba rebasar sus atribuciones oficiales.

Impacto potencial sobre la agenda europea

Alemania ha presidido el Consejo de la Unión Europea en trece ocasiones y ha contribuido sustancialmente al avance y desarrollo de la Unión. Su presidencia del segundo semestre de 1994 fue la primera después de su unificación, lo que le dio un fuerte significado político interno. Además, los países de Europa del Este estaban en pleno proceso de transición, lo cual fue un reto para la Unión y especialmente para Alemania, que sentía la necesidad de continuar a nivel europeo el proceso de unificación oeste-este. Bajo su presidencia, el Consejo afinó una estrategia para preparar la adhesión de los países de Europa Central y del Este, con quienes había ya una asociación y un acuerdo de que podrían adherirse a la Unión Europea si así lo deseaban. Lo anterior quedó plasmado en las conclusiones de la reunión de Essen en diciembre de 1994.

La presidencia en el primer semestre de 1999 estuvo impregnada de pasos hacia la integración. Por ejemplo, se introdujo el euro en forma digital y, dado el elevado nivel de desempleo en los Estados miembros de la Unión Europea, Alemania orientó las prioridades del Consejo de la Unión Europea hacia el aumento de la competitividad y el fortalecimiento y la profundización del mercado interior. Bajo su presidencia, el Consejo Europeo de Colonia sentó las bases de la Política Europea de Seguridad y Defensa, ahora conocida como Política Común de Seguridad y de Defensa. Esto agregó una nueva dimensión a la política exterior y de seguridad común de la Unión. La agencia de Alemania en este avance es notable debido a que los lineamientos de esta política están expuestos en un documento presentado explícitamente como un reporte de la presidencia, redactado por Alemania, que fue integrado a las conclusiones.

Las prioridades alemanas se centran en la superación de las repercusiones de la pandemia y la reactivación económica.

En la siguiente presidencia, durante el primer semestre de 2007, Alemania buscó superar la crisis institucional desatada por el rechazo del Tratado Constitucional por medio de los referendos en Francia y los Países Bajos. Con Merkel por primera vez en una prominente posición europea, Alemania logró plasmar en la Declaración de Berlín, de marzo de 2007, un compromiso para un nuevo tratado (que más adelante se denominaría Tratado de Lisboa) que rescataría algunos de los aportes más importantes del proyecto de “Constitución”. Dicha Declaración es considerada un éxito de aquella presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea.

Finalmente, las presidencias alemanas sucesivas reflejan un compromiso por fortalecer la Unión Europea. Las prioridades actuales son similares a las de 2007: cambio climático, fortalecimiento de la competencia económica y de la dimensión social, fortalecimiento del Estado de derecho, reducción de la migración irregular y fortalecer la capacidad de acción de la Unión en el mundo. Además, es visible que las presidencias alemanas se caracterizan por el impulso al diseño de mecanismos creativos ante contextos desfavorables y que el común denominador es la apertura de espacios de acción ante estructuras contextuales adversas. En 2007, Alemania sacó adelante un nuevo tratado para rescatar lo más importante del fracasado tratado constitucional. Ahora, trabaja en un plan económico fundado en el uso nuevas herramientas financieras, como la mutualización de la deuda, para encarar los efectos de la pandemia de covid-19.

Las prioridades de la presidencia en un contexto de pandemia

Las prioridades alemanas se centran en la superación de las repercusiones de la pandemia y la reactivación económica, así como el Marco Financiero Plurianual 2021-2027, la negociación sobre las relaciones futuras con el Reino Unido, la protección del clima, la transformación digital y el papel de la Unión Europea en el mundo. En retrospectiva, la presidencia estará definida por la gestión contra la pandemia, pero esto no significa que las prioridades alemanas originales hayan sido desplazadas. Antes del covid-19, Alemania ya había establecido sus prioridades. En algunos casos, las circunstancias exigieron colocar las prioridades dentro del enfoque de las respuestas de la Unión Europea a la pandemia. Por ejemplo, la recuperación económica sostenible se basó en el Pacto Verde Europeo, la protección de industrias estratégicas viró hacia la industria farmacéutica y a la de productos médicos, y se fortalecieron los esfuerzos a favor del combate a la desinformación y la libertad de opinión, ambos elementos centrales para reforzar el Estado de derecho y fortalecer la democracia. Otras prioridades, como la política migratoria y de refugio, se mantuvieron sin cambios.

En cuanto a la digitalización, tomando en cuenta el creciente peso de los servicios digitales en las economías contemporáneas, la pandemia realzó la relevancia de acelerarla y de incorporarla en muchos otros aspectos que Alemania incluyó entre sus prioridades, como construir una Unión Europea innovadora, fortalecer la soberanía digital y tecnológica, robustecer el comercio digital, diseñar una arquitectura sostenible para los mercados financieros, promover una política financiera estable y sistemas de impuestos justos con la intención de avanzar en la digitalización de los servicios financieros y crear una unión de mercados financieros digitales.

La agencia como parte del proceso de construcción de estructuras

Ante las estructuras institucional y contextual que representan cierto límite a su capacidad de agencia, Alemania posee atributos, recursos y facultades que la fortalecen y favorecen su margen de acción. Como agente, la presidencia alemana se ve fortalecida por factores internos y cierta influencia en instituciones europeas. No obstante, como es común en los sistemas democráticos, pueden surgir contradicciones, como el desafío del máximo tribunal alemán al propio gobierno federal y al principio de primacía del derecho europeo.

Las presidencias alemanas anteriores y las prioridades actuales confirman con hechos la afirmación alemana de que el futuro y la prosperidad del país están vinculados estrechamente a los de la Unión Europea. Así, una recién unificada Alemania presidió al Consejo cuando diseñó una estrategia para la adhesión a la Unión de los países excomunistas. También, ante situaciones adversas, como la crisis institucional desatada por el rechazo del proyecto de Constitución o ante las limitaciones de la Unión Europea para enfrentar los efectos de la pandemia de covid-19, Alemania ha utilizado su capacidad para alcanzar acuerdos y ofrecer mecanismos novedosos que fortalecen a la Unión, como el acuerdo para el Tratado de Lisboa en 2007 o el plan de reactivación económica en 2020. En ambos casos, la agencia de Alemania ha sido indispensable para generar dinámicas que han dirigido las voluntades de los Estados miembros hacia soluciones que contribuyen a la integración y ampliación de la Unión Europea.

Finalmente, la capacidad de agencia que ha tenido y tiene Alemania ha generado un impacto en la configuración de las estructuras. Mediante sus acciones para enfrentar y superar desafíos contextuales e institucionales, Alemania ha desarrollado medidas que han ido constituyendo nuevas estructuras que, a su vez, delimitan el margen de acción de agentes subsecuentes. El balance sobre este encuentro entre la agencia alemana y la estructura institucional y contextual durante el presente semestre podrá evaluarse al término de la presidencia.

VÍCTOR MANUEL JIMÉNEZ SEGOVIA es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas Puebla y maestro en Diplomacia Global por la University of London. Además, es miembro del Servicio Exterior Mexicano (SEM) y ha sido asignado a labores en la embajada de México en Estados Unidos, en el consulado general en Houston y en la embajada en Alemania, donde es Jefe de Política Exterior, Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos. Sígalo en Twitter: @vmjsegovia. Las opiniones del autor son personales.

Esta es la segunda parte de un análisis sobre la presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea. Consulte aquí la primera parte.

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