Un agente influyente frente a una estructura imponente
La Mañana
Víctor Manuel Jiménez Segovia
Noviembre 2020
El peso de la estructuras sobre la presidencia alemana
El 1 de julio de 2020, Alemania asumió la Presidencia rotativa del Consejo de la Unión Europea. Mucho se ha discutido sobre el futuro de la Unión, las decisiones que Berlín debería tomar para “salvar” el destino de la comunidad política y la valiosa oportunidad que tiene para generar y dirigir tales decisiones desde esta posición privilegiada. Pero, ¿cuál es la capacidad de acción de Alemania como presidente del Consejo, no solamente por asumir este cargo, sino por “ser Alemania”, con su peso económico y político? La pregunta nos lleva al clásico debate agencia-estructura, que obliga a realizar un examen de la estructura (institucional/normativa y contextual) existente.
Por un lado, Alemania es un agente especial y su presidencia ha generado grandes expectativas, tanto por el peso político que detenta como por el tamaño de su economía. Se espera que los alemanes fortalezcan el lugar de la Unión Europea en el mundo o que salvaguarden el multilateralismo y las normas internacionales frente a embates del autoritarismo. Por otro lado, Alemania preside una institución muy especial, por su configuración e importancia en la Unión, y esto se da en un escenario especialmente complejo que erige una estructura institucional y contextual capaz de restringir el alcance de su presidencia: la Unión Europea se mueve laboriosamente al costo de numerosos compromisos y lentos procesos en un entorno plagado de desafíos preexistentes y otros retos suscitados por la pandemia de covid-19.
El marco institucional y normativo como estructura limitante
El Consejo de la Unión es una de las siete instituciones europeas. Es particularmente importante, pues junto con el Parlamento Europeo y la Comisión, es un actor central en el proceso legislativo. Cada institución europea tiene diferente función y representa distintos actores, sectores e intereses. Por ejemplo, el Parlamento Europeo representa a los ciudadanos, la Comisión Europea al interés general de la Unión, y el Tribunal de Justicia, integrado por jueces independientes, vela por la aplicación uniforme de la ley europea. El Consejo representa los intereses de los Estados miembros y está conformado por ministros nacionales.
Es fundamental distinguir al Consejo de la Unión del Consejo Europeo, puesto que el segundo lo constituyen los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros de la Unión, y su tarea principal es definir la orientación y las prioridades políticas generales de la comunidad política. Aunque las decisiones del Consejo Europeo estén desprovistas de un carácter legal, sus decisiones pueden ser históricas. Un ejemplo fue la aprobación, en julio 2020, de los contornos generales de un plan de recuperación de 750 000 millones de euros para enfrentar las consecuencias del covid-19. Si bien el Consejo es una de siete instituciones, su papel es estratégico para que la Unión Europea responda a los retos actuales.
Conciliar intereses nacionales sin priorizar los propios
Cada Estado miembro de la Unión Europea preside el Consejo de manera rotativa por 6 meses. Más que un poder, presidirlo se trata de una función y una responsabilidad, como enfrentar en primera línea las crisis que de pronto dominan la agenda, como la financiera de 2008 o la del euro en 2012, así como la llegada de refugiados en 2015 o el nuevo coronavirus que tomó por sorpresa a Croacia, entonces presidente del Consejo. Pero, de manera más rutinaria, presidirlo implica negociar en nombre del Consejo con otras instituciones de la Unión Europea, especialmente la Comisión y el Parlamento, para la aprobación de propuestas legislativas. Además, quien preside organiza todas las reuniones formales e informales. Del presidente se espera que negocie y busque compromisos como intermediario honesto e imparcial, tanto dentro del Consejo de la Unión como en su interacción con otras instituciones. De hecho, el presidente debe tratar sus propios intereses nacionales como si fueran ajenos y, por ello, hay una separación orgánica entre quien preside, que es el ministro del país presidente, y quien defiende los intereses del país, función que queda a cargo de un viceministro.
Toma de decisiones y búsqueda de consenso
Cada paso de la Unión Europea debe ser aceptado por los Estados miembros. La institución en la que se da esta negociación es el Consejo de la Unión. Normalmente, el Consejo aprueba sus decisiones por mayoría cualificada, un complejo sistema con varias excepciones. Cuando las decisiones son sobre política exterior, como la aprobación de sanciones contra políticos de Bielorrusia en octubre de 2020, o sobre temas fiscales, que usualmente son asuntos muy sensibles y ligados a la soberanía, los Estados deciden por unanimidad.
El Consejo, para no recurrir a una votación formal, busca siempre el consenso, pero este es un proceso difícil que depende, en gran medida, de las habilidades de negociación del país que preside. Además, el Consejo es una compleja institución de grandes dimensiones que tiene diez formaciones integradas por los ministros de cada Estado miembro, en función del tema discutido. Como presidente, Alemania tiene el reto de articular la acción de una pesada maquinaria burocrática que abarca mucho más que las reuniones periódicas entre ministros, puesto que en un nivel inferior se encuentra el Comité de Representantes Permanentes, en el que los embajadores de cada Estado miembro y cientos de funcionarios negocian acuerdos antes de las reuniones ministeriales. En un nivel más bajo se encuentran 150 grupos de trabajo y comités altamente especializados que abordan los temas desde un ángulo técnico.
La Unión Europea se mueve laboriosamente al costo de numerosos compromisos y lentos procesos en un entorno plagado de desafíos preexistentes y otros retos suscitados por la pandemia de covid-19.
Por mayoría, consenso o unanimidad, ningún país –por sí solo o con unos cuantos aliados– puede decidir el rumbo de la Unión Europea y, por este motivo, no hay que sobrestimar la capacidad de toma de decisiones del Estado miembro que asuma la presidencia del Consejo.
Lo anterior queda aún más claro cuando se consideran las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa en 2009 que redujeron el alcance de la presidencia rotativa. El Consejo Europeo, ahora formalizado como institución, adquirió un presidente fijo, al igual que la formación Asuntos Exteriores del Consejo de la Unión. Esto evidencia que presidir el Consejo de la Unión tiende a ser una función de gestión y negociación, más que de definición estratégica de las orientaciones políticas de la Unión Europea o de representación hacia el exterior, pues la primera es una labor que recae en los jefes de Estado y de gobierno en el Consejo Europeo, y la segunda en el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
El delicado contexto como estructura limitante de la presidencia alemana del Consejo de la Unión
Ciertamente, la presidencia alemana se da en un momento especialmente complejo. La estructura contextual formada por la pandemia de covid-19 y los desafíos internacionales latentes restringe y limita el alcance de la presidencia alemana, independientemente de la capacidad de Alemania como agente.
Una decisión histórica fue alcanzada cuando el Consejo Europeo acordó, en julio de 2020, el contorno general de un paquete de rescate económico de 750 000 millones de euros y del presupuesto 2021-2027 (Marco Financiero Plurianual, MFP) para enfrentar los efectos económicos de la pandemia y fortalecer la transición ecológica y digital. El Consejo de la Unión trabaja ahora para volver realidad el paquete y el MFP.
La negociación del MFP es normalmente una de las negociaciones más reñidas entre los Estados miembros y las instituciones europeas. Pese a que Alemania ha sido reconocida por su gestión de la pandemia, esta negociación será un desafío, especialmente en este contexto en el que la pandemia sigue generando estragos. Además, será difícil para Alemania organizar todas las reuniones necesarias para las negociaciones del MFP y de las propuestas legislativas, ya que por la pandemia deben realizarse de manera virtual, lo cual dificulta los encuentros informales. En 2019, el gobierno finlandés, mientras presidió el Consejo, organizó más de 1300 reuniones y, en abril 2020, Alemania advirtió que la cancelación de reuniones presenciales, la falta de infraestructura adecuada para organizar reuniones virtuales y la falta de sistemas de seguridad reducirían las oportunidades para dialogar y negociar. De hecho, la Cumbre Unión Europea-China, que Alemania había planeado, tuvo que hacerse de manera virtual (sin los valiosos diálogos informales entre líderes), mientras que una cumbre con la Unión Africana fue cancelada.
Más allá del covid-19: el cambiante orden internacional como estructura contextual
Además de las limitaciones impuestas por el contexto de la pandemia, la presidencia alemana deberá lidiar con otras restricciones a su capacidad de acción causadas por un entorno internacional incierto. Un desafío importante para Alemania como presidenta del Consejo de la Unión será mantener funcional la relación transatlántica, a pesar de la conocida aversión del presidente Trump a Alemania: críticas por su política migratoria, su “insuficiente” gasto en defensa, su superávit comercial o el gaseoducto Nord Stream con Rusia. Recientemente, Trump anunció que retiraría de Alemania un significativo número de sus tropas, una decisión con implicaciones tanto prácticas como simbólicas.
Adicionalmente, la presidencia alemana coincide con el último periodo de transición del brexit en un momento muy laborioso, especialmente porque el Acuerdo de Retirada entre la Unión Europea y el Reino Unido está en riesgo por la reciente aprobación de una ley británica sobre su mercado interior que contradice aspectos esenciales del acuerdo. Durante el largo y complejo proceso de negociaciones, iniciado en 2017, Alemania mantuvo una posición favorable al Reino Unido y abogó por extender las fechas límite para evitar un brexit sin acuerdo, en contraste con la posición de países como Francia. No obstante, los eventos recientes hacen posible justamente el escenario que Alemania quiso evitar. El brexit y la relación con el Reino Unido representan para la Unión Europea el mayor desafío internacional inmediato. En una carta abierta, el Viceministro alemán para la Unión Europea exhortó al Reino Unido a encontrar una solución negociada y advirtió que la Unión y sus miembros estaban preparados para un brexit sin acuerdo. Además, la carta anuncia un mundo posterior a la pandemia más desafiante y describe a la Unión Europea en una brutal competencia con el autoritarismo, refiriéndose probablemente a China, Rusia y, en menor grado, a las tendencias autocráticas del gobierno turco.
El brexit y la relación con el Reino Unido representan para la Unión Europea el mayor desafío internacional inmediato.
Por otro lado, las ambiciones y el poder económico globales de China son notables. Alemania ha trabajado en la Unión Europea para definir una estrategia conjunta que reconozca la importancia estratégica de China como socio comercial bajo la condición de reciprocidad, pero sin dejar de señalar sus deficiencias en libertades y derechos humanos, especialmente por su campaña contra la autonomía de Hong Kong. En efecto, esta dualidad entre intereses complementarios y valores divergentes se vio reflejada en la Cumbre Unión Europea-China en septiembre de 2020.
También la relación de la Unión Europea y de Alemania con Rusia es compleja. De manera consistente, Alemania ha fomentado por años buenas relaciones entre la Unión Europea y Rusia, ya que la considera una interlocutora indispensable en la solución de conflictos internacionales, como Libia, Armenia y Azerbaiyán, o Siria. Empero, Alemania no deja de mostrarse firme en la defensa de los valores europeos, y la hospitalización en Berlín de un opositor ruso supuestamente envenenado por Moscú es muestra de ello.
Igualmente, Turquía representa una relación delicada y sensible para la Unión Europea y para Alemania, donde vive la mayor comunidad turca en el extranjero. Por un lado, Turquía es miembro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte y socia estratégica de la Unión Europea, con la que tiene un acuerdo para la gestión de flujo de refugiados desde 2016. Además, Turquía tiene un papel relevante en la delicada situación política del Medio Oriente, África del Norte (Libia) y el Cáucaso (Armenia y Azerbaiyán). Por otro lado, tiene tendencias autocráticas y se ha involucrado, durante la presidencia alemana del Consejo de la Unión, en una disputa territorial con Grecia en áreas del Mediterráneo dotadas con yacimientos de gas. Ambos eventos han presionado a Alemania para ejercer el malabarismo que conlleva presidir el Consejo de la Unión y apoyar a Grecia como Estado miembro de la Unión Europea y, al mismo tiempo, reconocer el papel estratégico de Turquía para la Unión.
Finalmente, en la estructura contextual se encuentran también el debilitamiento del multilateralismo; las insuficiencias del sistema europeo en materia de migración y refugio; las tendencias antidemocráticas en Polonia y Hungría; el relativo rezago europeo en tecnología digital, y el cambio climático. Todos estos desafíos definen una agenda que se impone sobre Alemania y su presidencia y le restan capacidad de agencia para promover la suya.
La estructura como delimitación de un espacio de acción
La transformación mundial comenzó hace tiempo, pero la pandemia la ha acelerado. La Unión Europea debe decidir cómo enfrentará los desafíos que la rodean, cómo desea influir en la formación del nuevo orden internacional y qué papel quiere ocupar. Queda claro que Alemania asumió la presidencia del complejo y estratégico Consejo de la Unión Europea en un momento determinante.
Las expectativas son altas y las estructuras institucional y contextual limitan el alcance de su presidencia, pero esto no debe verse como algo negativo. Ante la incertidumbre actual, las estructuras institucionales y normativas de la Unión Europea generan una indispensable estabilidad y continuidad. Es más, tanto las estructuras institucionales como contextuales limitan la capacidad de acción de la presidencia, pero, al mismo tiempo, delimitan el espacio en el que la agencia tiene la oportunidad para desplegarse en la medida de sus propias capacidades. Pese a la circunstancia, Alemania posee valiosos atributos, recursos y facultades que impactarán el resultado de su presidencia.
VÍCTOR MANUEL JIMÉNEZ SEGOVIA es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas Puebla y maestro en Diplomacia Global por la University of London. Además, es miembro del Servicio Exterior Mexicano (SEM) y ha sido asignado a labores en la embajada de México en Estados Unidos, en el consulado general en Houston y en la embajada en Alemania, donde es Jefe de Política Exterior, Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos. Sígalo en Twitter: @vmjsegovia. Las opiniones del autor son personales.
Esta es la primera parte de un análisis sobre la presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea. Consulte aquí la segunda parte.
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