Los nuevos retos en la implementación efectiva del acceso a los recursos genéticos
El Economista
Sergio Ricardo Hernández Ordoñez
Mayo 2019
La nueva generación de tratados comerciales busca incorporar a sus estructuras legales la demanda gradual y sostenida para incluir disciplinas no comerciales, entre las que se encuentran la agenda de salud, de medio ambiente y de transparencia. México es un país que alberga gran biodiversidad (megadiverso) y es caracterizado por ser fiel a sus compromisos políticos derivados de los foros ambientales. Destaca así su membresía internacional al Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y el Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa de los Beneficios que se Deriven de su Utilización. Este último constituye el régimen jurídico internacional especializado en el acceso a los recursos genéticos. La introducción de estos temas en el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP) impondrá nuevos retos y desafíos nacionales frente a una débil implementación en México en materia de acceso a los recursos genéticos.
El fenómeno de la biopiratería y los recursos genéticos
El material genético ha sido identificado por la Organización de las Naciones Unidas por su valor, utilidad real o potencial para la humanidad. Los recursos genéticos representan un insumo preciado en la esfera de la bioprospección y en el desarrollo de nuevos productos biotecnológicos, entre los que se encuentran fármacos y cosméticos. Los productos biotecnológicos que se producen hoy, se desarrollan y comercializan de manera cotidiana en todo el mundo. Las reglas del comercio internacional guían esa comercialización. Incluso, muchos de estos productos finalizan con la obtención de derechos de propiedad industrial, tales como patentes y marcas, y de beneficios económicos.
La biopiratería ha sido el término común para describir a la problemática mundial vinculada al uso indebido y la apropiación indebida de los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales asociados. Así, la biopiratería se aparta de las reglas internacionalmente adoptadas para acceder, utilizar y apropiarse de los recursos genéticos. Dicha práctica constituye no solo un acto violatorio al Derecho Internacional vigente, sino se aparta de la justicia distributiva que se busca lograr con tales reglas internacionales. La actual política internacional pugna por una participación justa y equitativa de los beneficios que se derivan de la utilización de los recursos genéticos.
El Protocolo de Nagoya y el acceso apropiado a los recursos genéticos
El 12 de octubre de 2014 entró en vigor internacionalmente el Protocolo de Nagoya al CDB. El Protocolo constituye un tratado de las Naciones Unidas especializado en el acceso a recursos genéticos y participación en beneficios. El objetivo primordial es regular la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos mediante su acceso apropiado.
México es Estado parte en el Protocolo de Nagoya, por lo que es obligatoria la observancia de este régimen en todo el territorio nacional. Al participar de esta membresía, nuestro país tiene la obligación internacional de desarrollar estándares nacionales en materia de acceso a los recursos genéticos. La adopción de medidas legislativas, administrativas o de política en México permitirá que las actividades que se realicen en la jurisdicción nacional se realicen en apego a estos lineamientos internacionales.
Los pilares de acceso a los recursos genéticos
El Protocolo de Nagoya prevé con miras a asegurar un acceso apropiado a los recursos genéticos de dos pilares: el Consentimiento Fundamentando Previo y las Condiciones Mutuamente Acordadas. Aunque el Protocolo de Nagoya no cuenta con una definición a este respecto, el Consentimiento Fundamentado Previo constituye esencialmente un proceso legal para obtener la anuencia del Estado y de las comunidades indígenas y locales para acceder a un recurso genético. Por analogía, la institución jurídica más cerca en México es la llamada consulta indígena, que por cierto ha tenido una dolorosa experiencia por su deficiente aplicación.
Por su parte, las Condiciones Mutuamente Acordadas constituyen desde el ámbito jurídico un acuerdo alcanzado entre los proveedores y usuarios de los recursos genéticos. En dicho acuerdo se deberán determinar las condiciones específicas de utilización de los recursos y la forma en cómo se realizará la participación en los beneficios.
La implementación nacional del Protocolo de Nagoya
El 1 de noviembre de 2017, México presentó a las Naciones Unidas el Primer Informe Nacional Provisional sobre la Aplicación del Protocolo de Nagoya. Reportó diversas actividades de implementación y distinguiéndose como uno de los principales desafíos el desarrollar una legislación específica en la materia.
Los esfuerzos legislativos por parte del Estado mexicano para alcanzar una legislación nacional en el tema datan desde 2001. En ese año la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, bajo el liderazgo del entonces senador Jorge Rubén Nordhausen González, buscó promover la Ley para el Acceso y Aprovechamiento de los Recursos Biológicos y Genéticos, ejercicio que resultó infructuoso. En 2011, un segundo ejercicio corrió a cargo del diputado Teófilo Manuel García Corpus, el cual buscó alcanzar la Ley General de Acceso a Recursos Genéticos y Protección del Conocimiento Tradicional Asociado, corrió el destino también infructuoso. Uno de los últimos esfuerzos por desarrollar una legislación en la materia aconteció más recientemente en octubre de 2016, esta vez a cargo de la senadora Ninfa Salinas Sada y su apuesta a la Ley General de Biodiversidad, la cual tampoco alcanzó su cometido.
La introducción de estos temas en el CPTPP impondrá nuevos retos y desafíos nacionales frente a una débil implementación en México en materia de acceso a los recursos genéticos.
Los ejercicios legislativos anteriormente referidos, aunque infortunados, constituyen una muestra de voluntad política para desarrollar una legislación pendiente. Algunos de los señalamientos negativos expresados en medios públicos destacan que contar con una legislación en la materia abriría las puertas a la explotación y despojo de los recursos genéticos y el conocimiento tradicional de los pueblos indígenas. Lo cierto es que en México el acceso a los recursos genéticos sucede día a día sin una regulación adecuada que se traduzca en acciones concretas contra la biopiratería. La ausencia de un marco legislativo especializado pone a nuestro país en falta internacional al carecer de instituciones jurídicas sólidas que incorporen los estándares del Protocolo e Nagoya. A más de 18 años del primer esfuerzo legislativo, el tema del acceso a los recursos genéticos continúa siendo un asunto normativo pendiente.
La agenda ambiental en los acuerdos comerciales
El aumento de la actividad económica mundial provoca a su vez el incremento del comercio internacional. El desarrollo y crecimiento económico no deben ser incompatibles con la protección al medio ambiente. El desarrollo sostenible promueve que los pilares económicos, sociales y ambientales se visualicen como interdependientes. La Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible dan vigencia fortalecida a este enfoque.
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) reconoce, como excepciones generales, que ninguna disposición de dicho acuerdo debe ser interpretado en el sentido de impedir a los países la adopción o aplicación de medidas «necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales». El GATT constituye uno de los acuerdos marco que continúa dictando las reglas de comercio internacional sobre las que se construyen las estructuras de los acuerdos comerciales.
Entre las medidas ambientales adoptadas por los países en los acuerdos comerciales se encuentran la incorporación de estándares provenientes de acuerdos multilaterales de medio ambiente (AMUMAs). Dichos estándares buscan combatir problemas ambientales comunes, aunque también a nivel regional o mundial. Vale la pena señalar que existen AMUMAs que contienen disposiciones o medidas comerciales destinadas a controlar el comercio internacional con el de preservar el medio ambiente. Por ejemplo, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres que regula el comercio internacional en especímenes de especies incluidas en los apéndices acordados en dicha convención.
Uno de los casos más emblemáticos para nuestro país vinculado al tema de comercio y medio ambiente fue la diferencia comercial en el caso de Atún-Delfines con Estados Unidos en 1991. El caso atunero provocó un bloqueo comercial por Estados Unidos a la importación de atún procedente de México. Dicha sanción comercial fue fundamentada por ese país bajo el argumento que el atún mexicano era capturado con redes que provocaban la muerte de delfines.
Los recursos genéticos en el CPTPP
En marzo de 2018, en Santiago de Chile, el CPTPP fue suscrito por once países, incluyendo México. Este constituye un acuerdo comercial que busca profundizar las condiciones de acceso a mercados y ser una plataforma de integración para dichas economías. Así, el 30 de diciembre de 2018 entró en vigor internacionalmente para México y otros cinco países, Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Singapur.
El CPTPP alberga en su interior el capítulo 20 sobre medio ambiente, el cual promueve el apoyo mutuo entre las políticas comerciales y de medio ambiente mediante la adopción de los altos niveles de protección ambiental y una aplicación efectiva de la legislación. La referencia a la aplicación de la legislación ambiental abarca también las disposiciones que deberían desarrollarse para el Protocolo de Nagoya.
El desarrollo y crecimiento económico no deben ser incompatibles con la protección al medio ambiente.
Dicho capítulo establece que las partes no dejarán de aplicar efectivamente sus leyes ambientales mediante un curso de acción o inacción de manera que afecte al comercio o a la inversión entre las partes después de la fecha de entrada en vigor del tratado (artículo 20.3: Compromisos Generales, CPTPP). Al mismo tiempo las Partes reconocen el papel relevante de los AMUMAs para la consecución de los objetivos ambientales (artículo 20.4: Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente, CPTPP).
El CPTPP subraya la importancia de facilitar el acceso a los recursos genéticos dentro de las jurisdicciones nacionales de la membresía. El cumplimiento de las reglas de acceso a los recursos genéticos se realizará en términos de las obligaciones internacionales de cada parte. Los esquemas de cooperación entre las partes permite abordar este tema como un asunto de interés mutuo (artículo 20.13: Comercio y Biodiversidad, CPTPP), situación que posibilita a México adoptar una visión estrategia para mejorar la implementación efectiva del Protocolo de Nagoya ante la ausencia normativa especializada.
Por otro lado, el acuerdo comercial establece que resulta inapropiado alentar el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o la reducción de la protección que otorgan las legislaciones ambientales. La ausencia de una legislación nacional en materia de acceso a los recursos genéticos podría generar una lectura de debilitamiento de protección ambiental por parte de México. No contar con un marco jurídico podría estar alentado el comercio o la inversión entre las partes que son usuarias de recursos genéticos a realizar sus accesos de material genético en México. Ante dicha situación el tratado prevé la posibilidad de activar procesos de consultas para abordar esta cuestión. De no prosperar las consultas existe la posibilidad incluso de activar el mecanismo de solución de controversias con el objetivo suspender beneficios del tratado ante una posible afectación entre Partes (artículo 28: Solución de Controversias, CPTPP).
La entrada en vigor del CPTPP le impondrá a México serios retos y desafíos en la implementación del capítulo 20, particularmente respecto al acceso a los recursos genéticos. Por ser reciente la entrada en vigor del acuerdo comercial aún se desconoce el alcance que tendrá la aplicación material del tratado, así como de los impactos en la esfera del comercio internacional en la agenda de comercio y medio ambiente.
Finalmente, las medidas que desarrolle nuestro país para implementar el CPTPP y el Protocolo de Nagoya deberán ser diseñadas desde el enfoque del apoyo mutuo, aunado a que éstas deberán ser sometidas a un examen de política comercial para determinar si distorsionan o no el comercio internacional. Reto mayúsculo será también identificar si son discriminatorias o no, si constituyen o no una barrera innecesaria al comercio, y si son necesarias para alcanzar los objetivos normativos legítimos proyectados por México.
SERGIO RICARDO HERNÁNDEZ ORDOÑEZ es maestro en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, especialista en Derecho Internacional Público. Es Subdirector de Recursos Genéticos en la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) de México y negociador de acuerdos multilaterales ambientales. Fue Subdirector de Reglas de Comercio Internacional en la Secretaría de Economía. Es profesor en la Universidad Tecnológica de México. Las opiniones expresadas por el autor en este artículo son personales, por lo que no comprometen la posición oficial de la Semarnat.
Tags:Comercio internacional, Derechos Humanos, Medio ambiente, Protocolo de Nagoya
