La regulación de la biotecnología agrícola en México constituye un enfoque diverso a los adoptados por los foros especializados
El CEO
Sergio Ricardo Hernández Ordoñez
Enero 2023
El 30 de noviembre de 2018 fue firmado el Tratado México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC). El Tratado cuenta con 34 capítulos, entre ellos el capítulo 3 “Agricultura”, que busca promover en la región de Norteamérica el comercio de los productos agrícolas, incluidos los resultantes de la biotecnología agrícola.
El 1 de diciembre de 2022, mediante un comunicado de prensa, la Secretaría de Economía de México informó los resultados de la reunión con la Oficina de la Representante Comercial de Estados Unidos (USTR), destacando agendas sensibles en el marco del T-MEC relacionadas con la biotecnología agrícola. Así, el 8 de diciembre de 2022 trascendió en la prensa nacional las preocupaciones del USTR acerca de las interrupciones en las exportaciones de maíz de Estados Unidos a México, lo que provocó que el gobierno mexicano manifestara la ampliación del plazo, de 2024 a 2025, para prohibir las importaciones de maíz transgénico.
Los organismos genéticamente modificados
Los organismos genéticamente modificados (OGMs), comúnmente denominados transgénicos, son organismos vivos con nuevas combinaciones de material genético obtenidas mediante la aplicación de la biotecnología (Protocolo de Cartagena, artículo 3). Diversos foros internacionales han detonado el estudio técnico y científico vinculado a la seguridad de los OGMs, particularmente los posibles riesgos que pudieran tener para la salud humana y el medio ambiente.
La construcción del principio precautorio
La década de 1960 representó una de las expresiones más visibles del reclamo social a favor de la protección al medio ambiente. Esta movilización social se tradujo en la concertación de reuniones internacionales en materia ambiental, como la Conferencia de Estocolmo de 1972 sobre el Medio Ambiente Humano, y de acuerdos ambientales, como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) de 1973 y la Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación de 1989.
La Cumbre de Río de 1992 constituyó el hito para el desarrollo del Derecho Ambiental Internacional y la cimentación para el desarrollo progresivo de los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMUMA). En el marco de esta Cumbre se adoptaron la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como la Declaración de Río con sus veintisiete principios y los principios jurídicamente no vinculantes para todo tipo de bosques.
Destacan de los principios de Río, el principio número 4 referido a que, a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada; así como el principio número 15 (principio precautorio) relativo al criterio de precaución cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente, principios rectores del Derecho Ambiental Internacional e inscritos en diversos tratados con su carácter interdisciplinario.
Así, el principio precautorio es un enunciado lógico-jurídico que guía al funcionamiento de las normas legales sustentado en la adopción de un criterio de precaución frente a un peligro de daño grave o irreversible, enfatizando que la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
En 2002, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas inició el estudio y el análisis del fenómeno que denominó “la fragmentación del Derecho Internacional”, advirtiendo las dificultades derivadas de su diversificación y expansión como resultado de la intensa actividad internacional en esferas como el comercio internacional y la protección del medio ambiente. La aparición de regímenes autónomos (autocontenidos y especializados) para responder a los desafíos técnicos de los problemas ambientales se guiaron mediante principios de armonización y de especialidad. De esta manera, los AMUMA constituyen los instrumentos jurídicos especializados, cuyos principios y estándares internacionales reflejan la trayectoria y la experiencia técnica en su configuración.
Mecanismos de aplicación del principio precautorio
Diversas son las aplicaciones específicas del principio precautorio debido al objeto regulado y en términos del nivel de riesgo que representan determinadas actividades sustentado siempre en la ciencia. Por ejemplo, el método para la reducción del riesgo de las especies proveniente de la Convención CITES se tradujo a nivel nacional en el Método de Evaluación del Riesgo de Extinción de las Especies Silvestres en México para determinar su categoría y se insertó en la norma oficial mexicana “NOM-059 Protección ambiental-especies nativas de México de flora y fauna silvestres-categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio-lista de especies en riesgo”.
La evaluación del riesgo y el desarrollo del perfil del riesgo son mecanismos particulares adoptados por los países parte en los convenios de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, y de Estocolmo sobre los contaminantes orgánicos persistentes, respectivamente. Entre las aplicaciones más conocidas del principio precautorio se encuentra la evaluación de impacto ambiental, misma que fue incorporada en la legislación ambiental mexicana y que implica un análisis jurídico y técnico que abarca a los medios abióticos (aire, suelo, agua y procesos), bióticos (flora, fauna y procesos) y socioeconómicos (población, infraestructura, uso de suelo y paisaje) para la autorización de actividades con eventuales impactos y riesgos ambientales.
El T-MEC adopta el principio precautorio para la comercialización de estos productos biotecnológicos, abarcando así al maíz transgénico al tiempo de buscar prevenir y reducir las interrupciones en el comercio internacional.
En relación con los OGMs, el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología constituye el tratado especializado en garantizar un nivel adecuado de protección en la transferencia, manipulación y utilización seguras resultantes de la biotecnología frente a posibles efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad y considerando los riesgos para la salud humana.
El Protocolo de Cartagena desarrolló un mecanismo de aplicación del principio precautorio sostenido en la realización de una evaluación del riesgo (Protocolo de Cartagena, anexo III) mediante la adopción de decisiones fundamentadas en procesos transparentes y científicamente competentes. Dicha evaluación debe contar con el asesoramiento de expertos y fundamentado en las directrices elaboradas por las organizaciones internacionales pertinentes mediante un enfoque de caso por caso.
El principio precautorio en la esfera del comercio internacional
Algunos casos sustanciados ante la Organización Mundial del Comercio mediante grupos de trabajo (Australia-Medidas que afectan a la importación de salmón, y Japón-Medidas que afectan a los productos agrícolas) han identificado que los riesgos aducidos por los países en el comercio de productos agrícolas deben ser riesgos reales como condición sine qua non para que las barreras al comercio sean compatibles con el régimen del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y, particularmente, con las prohibiciones permitidas por el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
Así, los grupos de trabajo de solución de controversias han determinado las características de un procedimiento de evaluación del riesgo aceptable para el régimen jurídico del GATT sustentado en tres puntos: 1) la evaluación del riesgo debe referir tanto la opinión científica predominante como la divergente; 2) el riesgo debe ser verificable y no únicamente teórico, y 3) los criterios utilizados por los Estados deben ser racionales y objetivos entre la medida y los testimonios científicos. Esto significa que el rigor científico para la toma de decisiones es fundamental.
El T-MEC y el principio precautorio: la controversia del maíz transgénico
La sección A “Biotecnología Agrícola” del capítulo 3 del T-MEC regula el comercio de los productos de la biotecnología agrícola a nivel de una mercancía agrícola y mandata publicitar los procedimientos y la documentación para obtener la autorización de un producto de la biotecnología agrícola basado en la evaluación del riesgo. Esto significa que el T-MEC adopta el principio precautorio para la comercialización de estos productos biotecnológicos, abarcando así al maíz transgénico al tiempo de buscar prevenir y reducir las interrupciones en el comercio internacional.
El proceso de consolidación del principio precautorio se encuentra en la aplicación de procedimientos científicos sólidos desarrollados por los foros especializados y fundamentados legalmente en los AMUMA y los acuerdos comerciales.
El 31 de diciembre de 2020 fue publicado un decreto presidencial que busca sustituir gradualmente el uso e importación de la sustancia química denominada glifosato y que mandata a las autoridades mexicanas abstenerse de otorgar autorizaciones para el uso de grano de maíz genéticamente modificado. Dicho decreto fue calificado por el Poder Judicial de la Federación mediante una sentencia de amparo (Juzgado Sexto de Distrito en Materia Administrativa, 313/2021) como impreciso, carente de debida motivación, no basado en evidencia científica, ni razonamiento específico, incumpliendo los principios internacionales de precaución y de evaluación caso por caso y paso por paso. Actualmente, este decreto se encuentra en análisis por el gobierno de México y busca la ampliación del plazo para su aplicación hasta 2025.
Reflexiones acerca del principio precautorio
El enfoque interdisciplinario existente entre el Derecho y la ciencia queda expresamente manifiesto en la formulación del principio precautorio y sus mecanismos de aplicación diversificada. La ciencia y sus avances nos han permitido en el pasado identificar a la contaminación ambiental y habilitado el desarrollo de medidas de prevención, mitigación y restauración.
Finalmente, no es trivial que hoy los foros ambientales cuenten con brazos científicos como el Panel Intergubernamental de Cambio Climático y la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Biodiversidad y Servicios de los Ecosistemas para la toma de decisiones más allá del ámbito estrictamente ambiental.
SERGIO RICARDO HERNÁNDEZ ORDOÑEZ es doctorando en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), especialista en Derecho Internacional Público. Fue Subdirector de Reglas de Comercio Internacional en la Secretaría de Economía de México. Es profesor en la Universidad del Valle de México (UVM). Las opiniones expresadas por el autor son personales.
Tags:Biotecnología moderna, Comercio internacional, Medio ambiente, Principio precautorio, T-MEC
Muy interesante aporte.
Efectivamente la parte legal debe ir ligada y sustentada al aporte científico. No obstante, en ocasiones las necesidades legales requiere soluciones inmediatas que un estudio validado por la comunidad científica resulta lento. O bien, en otras ocasiones en donde la evidencia de no retorno del cambio de uso de suelo es más que evidente y científicamente sustentado desde hace décadas y sigue sin existir líneas legales inquebrantable (recientemente Tren Maya) que paren ciertas acciones.
Es por ellos que debe de comenzar por llevar a cabo la aplicación de la Ley en los ejes que ya existen y donde no hay opacidad. Y para estos nuevos, aceptarte una mayor flexibilidad de tomar decisiones con ciencia básica y no esperar resultados académicos después de 2 o 3 generaciones. Esto último resultará en su momento acciones tardías, irreversibles o incluso obsoletas.