Primera aproximación a los aspectos internos e internacionales
Reuters
José Alexandre Altahyde Hage y Daniel Jurkevitch Freire
Abril 2015
La política energética brasileña pasa por una crisis cuyos efectos se pueden sentir tanto en el ámbito interno como en el internacional, principalmente en el hemisferio sur. En el ámbito interno, la crisis indica límites, cada vez más estrechos, del gobierno federal para financiar obras de gran importancia para la infraestructura energética y sus correlatos de la industria pesada. En el ámbito internacional, los contratiempos económicos del Estado brasileño comprometen a su mayor empresa, Petrobras. Esto ocurre especialmente en los países donde la petrolera brasileña había conseguido espacio para la exploración, compitiendo con los gigantes del sector, no solamente con las llamadas majors estadounidenses, sino también con las agresivas estatales chinas que hace años intentan penetrar en África y en Latinoamérica.
Antes de entrar en el análisis de la cuestión brasileña sobre la energía, es necesario hacer breves comentarios sobre un aspecto de «geopolítica global» del petróleo y de sus actores políticos, económicos y empresariales. Estos son aspectos que influyen en las decisiones del gobierno brasileño en relación con el sector energético, ya que no existen fronteras indelebles entre la política nacional y los asuntos internacionales.
En la política internacional de energía el juego, entre los países involucrados en los negocios del petróleo y del gas natural, suele ser pesado. En todas las áreas más promisorias de la explotación petrolífera, prácticamente lo que se exige es preparación y condiciones de resistencia ante posibles fracasos financieros o reveses políticos de países que necesitan insumo importado o que quieren exportarlo con gran ventaja. A veces, es necesario que las petroleras interesadas en determinadas áreas de exploración tengan reservas para soportar altos costos de inversiones que no siempre retornan con lucros altos.
En la economía del petróleo, en regímenes administrativos, no existe separación radical entre empresas públicas y privadas. Tanto en un género como en el otro, las empresas pueden necesitar contribuciones y ayudas financieras provenientes del poder público. Esto ocurre con mayor normalidad en las empresas públicas que encuentran en el Estado una ayuda de urgencia para situaciones de impases y de crisis. Sin embargo, congéneres privadas también utilizan los recursos públicos, en caso de ser necesario, como sucedió con las políticas resultantes del 11-S, en relación a las petroleras estadounidenses.
En el primer caso, existen empresas estatales, como Petrobras, que no prescinden de la actuación del poder público. En el segundo, se puede encontrar el ejemplo de subsidios y renuncias fiscales que hace el gobierno estadounidense para determinadas petroleras, sobre todo a aquellas que se empeñan en la exploración dentro del territorio americano, en especial en regiones delicadas por varios aspectos como, por ejemplo, Alaska.
A partir de la década de 1950 y con el auge de la década de 1970, los grandes países exportadores de petróleo pasaron a estatizar las empresas que operaban en su territorio, principalmente las localizadas en el Medio Oriente y demás áreas periféricas al sistema económico internacional. Los motivos que llevaron a esto pueden ser diversos, sin embargo, dos de ellos pueden ser comentados aquí. Primero, que la estatización contrabalancearía el peso político que los países industrializados ejercerían en sus empresas, incluso en las privadas. Este hecho podía ser encontrado en las defensas políticas y jurídicas que tales gobiernos hacían en beneficio de las petroleras, cuando estas se envolvían en disputas con los países exploradores.
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El segundo motivo es que a finales de la década de 1960, antes de la gran crisis de energía de 1974, se consideró que el Estado, como ente político de primer orden en la política internacional, tendría condiciones de defender mejores negociaciones para sus exportaciones frente a los intereses del mercado importador del hemisferio norte. Y esa defensa se debería hacer, preferencialmente, por medio de cooperación «entre iguales», lo que ayudó en la crisis de la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP).
La cuestión brasileña
En gran parte, esta ha sido la atmósfera política y económica en la que la brasileña Petrobras ganó dimensión internacional. Internamente, la petrolera ya gozaba de preeminencia por causa del decreto-ley por el que fue fundada en 1953. En 1997, incluso con la reforma constitucional que le retiraba el monopolio, la empresa todavía mantenía ventajas importantes, como la obligación de mantener el 30% de su presencia en las exploraciones en territorio nacional, tanto offshore (en el mar) como onshore (en tierra), como quedó destacado en los yacimientos de la Cuenca de Santos. Con la apertura de 1997, las petroleras internacionales podían entrar en la exploración pero con el esquema de reparto de 2010, sustituyendo el régimen de concesión de 1997, Petrobras pasó a tener derecho a participar en todos los lotes atribuidos a las empresas internacionales.
La actual crisis institucional y política del gobierno brasileño, causada por las denuncias y apuraciones judiciales sobre la corrupción, compromete no solo la estabilidad del bloque nacional de poder que ejerce la presidencia de Brasil desde 2003, sino que también afecta el poder de inversión del Estado en áreas de primer orden, como infraestructura energética e industrial. Además, estos impases comprometen el poder de inversión de Petrobras, en la condición de estatal. Empresa de economía mixta, la petrolera nacional, dedica el 51% para el Estado y el restante se distribuye en la bolsa de valores, con especial destaque para la de Nueva York que trabaja con las acciones de la empresa desde 1999.
Existen cálculos que indican que alrededor de 10% del PIB es resultado de la actuación de Petrobras en la economía interna, alimentando una red de conexiones y producciones de gran impacto. En los últimos 10 años, Petrobras tuvo fuertes alteraciones en sus planes de trabajo y en sus expectativas de empresa de ámbito mundial. En el momento en que se revelaron los yacimientos del Pre-Sal, el gobierno de Luis Ignacio Lula da Silva trabajó para que Petrobras fuese dinamizadora de la economía nacional por medio de grandes encomiendas a la industria local. Eso ayudaría a mejorar el padrón empresarial, así como también obligaría a la investigación y a la tecnología de Brasil a ampliar el conocimiento en áreas sofisticadas. Para un país que estaba en vía de «desindustrialización» el factor Petrobras supondría un progreso.
La actual crisis brasileña, que involucra al sector energético, compromete fuertemente la estabilidad económica, en virtud de las redes de conexión productivas que la estatal mantenía con varios sectores que maximizaban su dependencia a la suerte del petróleo y del gas natural. Entre los sectores afectados se encuentra el de la mecánica pesada, la electricidad, la química, la geología, la ingeniería civil, la informática, entre otros que prácticamente habían crecido con gran velocidad en la década de 2000 a causa del peso que Petrobras había ejercido nacionalmente.
El aspecto internacional
Sin duda alguna, Petrobras, por ser una empresa internacionalizada, sufre grandes reveses financieros en el exterior debido a la crisis institucional brasileña. En estos momentos, la primera acción que se realiza es suspender los activos financieros de la empresa para que se puedan investigar todas sus aplicaciones. Aunque eso sea necesario, el efecto causado a mediano plazo es la pérdida del prestigio que la estatal había conseguido a lo largo de los últimos 10 años. Uno de los resultados inmediatos es la supresión o reducción drástica de inversiones en el exterior, en la exploración de petróleo en África Occidental y en Sudamérica.
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En Angola y Nigeria, por ejemplo, Petrobras había ganado espacio con las empresas locales en la prospección de óleo, en condiciones geológicamente difíciles. Además, el hecho de que Petrobras fuese de un país en desarrollo podría tener mayor espacio entre sus socios de situación económica semejante. Las especificaciones de la estatal brasileña también atraían en virtud de su capacidad de exploración en aguas profundas. En Sudamérica, unida a Argentina y a Venezuela, a primera vista Petrobras también había formulado políticas de cooperación tanto para la exploración como para la construcción de infraestructura. El relativo fracaso internacional de la estatal brasileña supondrá una gran pérdida para la política exterior del país, aunque los problemas no se relacionen directamente.
Todo esto se registra porque la política brasileña se orientó conceptualmente por la idea, según la cual, Petrobras ejercería influencia ante los países en los que se hiciese presente, imprimiendo una especie de poder blando. Sudamérica y África Occidental, especialmente Angola, serían las áreas de actuación en las que Brasil promovería diplomáticamente un buen papel y, además, lograría resultados económicamente positivos. Disfrutando de gran aprecio, por parte de los países periféricos, Brasil había conseguido espacio en temas que geopolíticamente atraerían a otras potencias, como China y Estados Unidos.
Sin embargo, el capital político y económico de esta proyección brasileña tendría gran dependencia de los activos estatales, de ahí el papel de Petrobras en ultramar. Ya que Petrobras está paralizada por varias crisis, con certeza, el activo brasileño de inserción internacional disminuirá por no presentar otros medios y más recursos de poder tan comunes en las grandes potencias que coordinan el sistema energético internacional. En el caso brasileño, la inserción internacional, el crecimiento económico y la energía eran primus inter pares de un proyecto que, tal vez, todavía no tenga largo alcance.
José Alexandre Altahyde Hage es profesor del Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de São Paulo (UNIFESP). Daniel Jurkevitch Freire es auxiliar de investigación de geopolítica y política externa brasileña en la UNIFESP.
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