Matías Mongan
Julio 2023
El gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva insiste en replicar el modelo de inserción internacional autonomista utilizado durante sus dos primeros mandatos y, en consonancia, busca “diversificar” los vínculos diplomáticos y redoblar la presencia de Brasil en el plano internacional para contrarrestar los efectos perniciosos generados por la política exterior aislacionista impulsada por el gobierno de Jair Bolsonaro. El problema es que el mundo actual es muy distinto con el que Lula tuvo que lidiar a comienzos del siglo XXI, una situación que el mandatario no parece haber tomado en cuenta y que lo ha llevado a adoptar posiciones erráticas (por ejemplo, su propuesta de paz para terminar con la guerra en Ucrania) que no contribuyen en lo más mínimo a ampliar el margen de acción internacional de Brasil, sino todo lo contrario.
Urgencia de una correcta lectura del sistema internacional
De acuerdo con la óptica de Juan Carlos Puig (1984) y Helio Jaguaribe (1973), para acceder a la autonomía un país no solo debe cumplir con los requisitos estructurales (viabilidad nacional y permisibilidad internacional) sino también con los de carácter dinámico y funcional, entre los que destaca la necesidad de que las élites políticas periféricas sean capaces de elegir el modelo de inserción internacional más acorde que vaya en consonancia con los cambios que evidencia el sistema internacional.
Para ampliar el margen de maniobra internacional, aseguran María Elena Lorenzini y María Gisela Pereyra Doval (2013), es necesario, por lo tanto, realizar un adecuado cálculo estratégico que tome en cuenta los siguientes elementos: los factores estructurales comunes (geografía, economía y recursos naturales), la memoria histórica, la coyuntura de la que se trata, y las percepciones de los tomadores de decisiones y de la población. “Todos estos elementos son imprescindibles para otorgarnos un margen de maniobra puesto que si, por ejemplo, nuestras percepciones son erróneas, nuestro margen de maniobra se anula hasta desaparecer y las decisiones que se adoptan serían poco pertinentes” (Lorenzini y Pereyra Doval, 2013:18). Es decir, las percepciones de los tomadores de decisiones son claves y, en buena medida, determinan el éxito o el fracaso de los distintos modelos de inserción internacional.
Una de las principales fortalezas de los dos primeros mandatos del gobierno de Lula (2003-2010) justamente fue comprender las oportunidades de inserción internacional que se abrían como consecuencia de la “guerra contra el terrorismo” emprendida por el gobierno de George W. Bush y, de esta forma, impulsar una política exterior “activa y altiva” (Amorim, 2010) que buscó ampliar los márgenes de autonomía de Brasil mediante la “diversificación” de los vínculos diplomáticos (Vigevani y Cepaluni, 2007) y que permitió fortalecer el poder de atracción internacional del país. La “autonomía en la diversificación” partía del supuesto de que Brasil debía adherirse a los principios y las normas internacionales “mediante alianzas Sur-Sur, incluso regionales, y acuerdos con socios no tradicionales (China, Asia-Pacífico, África, Europa del Este, el Medio Oriente, etc.), ya que se creía que reducen las asimetrías en las relaciones exteriores con países más poderosos y aumentan la capacidad de negociación nacional” (traducción libre del fragmento original de Vigevani y Cepaluni, 2007: 283).
Aprovechando el elevado nivel de permisibilidad internacional registrado durante el periodo y el creciente papel desempeñado por las potencias emergentes en el sistema internacional, el Brasil de Lula logró posicionarse como vocero del Sur global (sobre todo de Sudamérica) en las negociaciones con las potencias desarrolladas, y, en consonancia con su papel de potencia media, se desempeñó con éxito como mediador en la crisis venezolana de 2002-2003, lideró la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití e incluso participó, sin suerte, en “peleas de perro grande”(García, 2012), como el acuerdo nuclear suscrito de forma conjunta entre Turquía e Irán en mayo del 2010. “El caso de Haití es un ejemplo perfecto de lo que significa ‘autonomía a través de la diversificación’. La diversificación no solo significa la búsqueda de alternativas en las relaciones con otros Estados, sino que también implica la capacidad de intervenir en cuestiones que no conciernen a intereses inmediatos. Significa intervenir en cuestiones que se refieren a bienes públicos reconocidos internacionalmente” (traducción libre del fragmento original de Vigevani y Cepaluni, 2007:303-304).Es un esfuerzo cuyos beneficios, según la óptica del gobierno Lula, superaba a los costos y por intermedio del cual Brasil aspiraba a ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Pero este objetivo máximo estuvo lejos de alcanzarse, más allá del prestigio internacional (Carr, 1964;Gilpin, 1981; Morgenthau, 1985, entre otros) adquirido por el propio Lula, y por eso su sucesora Dilma Rousseff (2011-2016) decidió desmontar buena parte del andamiaje institucional creado en el marco de la búsqueda por ampliar los márgenes de autonomía de Brasil a través de la “diversificación” por considerar que los costos de esa apuesta diplomática superaron a los beneficios (Gomes Saraiva y Bom Gomes, 2014; Cervo y Lessa, 2014).
Los recortes presupuestarios realizados durante la gestión Rousseff, como consecuencia de la crisis económica, advierten Miriam Gomes Saraiva y Zimmer Bom Gomes (2016:85), limitaron el margen de acción internacional de Brasil y redujeron la importancia de Itamaraty, la cual, según un relevamiento realizado por Fleck en 2014, vio como su partida presupuestaria se reducía de 0.5% total del presupuesto general del Estado en 2003 a 0.28% en 2013. Como era de esperarse, esa situación afectó la provisión de vacantes en el servicio diplomático. Muestra de ello, agregan Gomes Saraiva y Bom Gomes, es que durante el periodo 2011-2016 una importante cantidad de embajadas (principalmente en África), representaciones diplomáticas ante organismos internacionales y consulados operaron con menos personal de lo previsto. “La reducción de vacantes ofrecidas para la carrera diplomática en el gobierno de Rousseff en relación al primer y segundo mandato de Lula fue de 47% y 74%, respectivamente (Cornetet, 2014: p.122)”. Durante su mandato, aseguran Amado Cervo y Antônio Carlos Lessa, la política exterior de Rousseff se caracterizó por ser meramente reactiva y por continuar las directrices establecidas por su mentor pero sin ningún tipo de énfasis o iniciativa (Cervo y Lessa, 2014: 133).
Pero surgen algunas dudas respecto a la facilidad con la que Brasil va a poder recuperar los márgenes de autonomía perdidos durante el gobierno Bolsonaro.
La llegada al poder de Michel Temer (2016-2018), en mayo de 2016, puso fin a la hegemonía de la “autonomía por la diversificación”, y sirve de ejemplo para reflejar la importancia de que, como sostienen Puig y Jaguaribe, al momento de delinear las bases de un modelo de inserción internacional las élites periféricas construyan sus políticas a partir de una percepción “holística” que tome en consideración la innumerable cantidad de cambios que ha experimentado el sistema internacional durante estos últimos años, pues, de otra manera, pueden terminar perjudicando su propio interés nacional. Un ejemplo paradigmático en este sentido fue lo que ocurrió durante el gobierno de Temer, bajo la excusa de contrarrestar los efectos perniciosos de la política externa “ideologizada” impulsada por el Partido de los Trabajadores, el nuevo gobierno abrió la economía y, en tándem con el gobierno argentino de Mauricio Macri, impulsó una agenda liberalizadora que defendía los logros de la globalización (Sanahuja y Comini, 2018;Frenkel y Azzi, 2018; Actis, 2018) justo en el mismo momento en que las principales potencias económicas promovían políticas comerciales “defensivas” como consecuencia de la incipiente guerra comercial entre China y Estados Unidos.
A diferencia de su antecesor, el gobierno de Bolsonaro (2019-2022) sí supo comprender los cambios que estaba atravesando el sistema internacional, el cual de una manera vertiginosa pareciera estar pasando de un multipolarismo normativo a una suerte de “bipolarismo entrópico” (Creus, Actis, 2020). La principal falencia de la política externa de Brasil en ese periodo fue que, a diferencia de los gobiernos anteriores englobados dentro del paradigma “americanista ideológico” (como el gobierno de Humberto de Alencar Castelo Branco, 1964-1967, o el de Fernando Collor de Mello, 1990-1992), Bolsonaro estableció un alineamiento automático con Estados Unidos basado en argumentos normativos y no económicos. En este marco, la diplomacia dejó de ser considerada como una herramienta para fortalecer el modelo de desarrollo nacional y pasó a estar al servicio de un relato polarizante, por medio del cual el mandatario construyó su gobernabilidad en el plano interno (Mongan, 2021). Más allá de que esta estrategia fue relativamente exitosa en términos electorales, en el plano externo contribuyó a dilapidar el poder de atracción internacional alcanzado por Brasil durante el gobierno de Lula y a acentuar su aislamiento diplomático (Rodrigues, 2022).
Relanzar el paradigma de la “autonomía por la diversificación”
Para contrarrestar esta situación, el gobierno de Lula anunció su intención de elevar el perfil de la política externa de Brasil y de reinstalar el paradigma de la “autonomía por la diversificación”. Sin embargo, tanto el Presidente como otros tomadores de decisiones, como el Excanciller y ahora Asesor Especial para Asuntos Internacionales de la Presidencia, Celso Amorim, son conscientes de que el escenario internacional actual es muy diferente al experimentado en la primera década del siglo XXI y que Itamaraty deberá ingeniárselas para conseguir un cierto nivel de permisibilidad internacional por medio del cual poder impulsar políticas autonomistas que beneficien la viabilidad nacional brasileña.
“El mundo era más simple que ahora. Hoy es mucho más complejo. Hoy la situación es infinitamente más compleja. El conflicto se desarrolla en el corazón estratégico del mundo” aseguró Amorim en una mesa redonda realizada en la Universidad Católica de São Paulo el 6 de diciembre de 2022. Muestra de ello es que, según su perspectiva, mientras en 2003 las potencias competían por la influencia sobre regiones periféricas, hoy directamente se están confrontando diferentes visiones del mundo (Vior, consultado en junio de 2023).
No obstante, el experimentado diplomático se mostró confiado en que Brasil va a poder recuperar su anterior margen de maniobra internacional, ya que el país ostenta una responsabilidad inédita sobre los temas mundiales y posee una diplomacia capacitada que, a pesar de los excesos cometidos en esta área durante el gobierno de Bolsonaro, puede acercar posiciones tanto con las potencias occidentales como en el seno de los BRICS (Vior, consultado en junio de 2023).
Pero surgen algunas dudas respecto a la facilidad con la que Brasil va a poder recuperar los márgenes de autonomía perdidos durante el gobierno Bolsonaro, ya que existen una serie de condicionantes internos y externos que parecieran limitar el margen de acción internacional del gobierno. Por mencionar solo algunos, podemos enumerar los siguientes: el magro crecimiento económico registrado durante los últimos años; el elevado nivel de polarización política y las secuelas del discurso bolsonarista en las instituciones democráticas brasileñas (como en Itamaraty), así como el hecho de que el escenario internacional actual posee un marcado sesgo “hobbesiano” en el que la disputa por las esferas de influencias entre las grandes potencias limita la capacidad de agencia de los países periféricos.
A pesar de todas estas dificultades, el gobierno de Lula parte de la idea de que Brasil, dado su peso económico y características geográficas, no debe conformarse con solo implementar una política exterior reactiva o adoptar un modelo de inserción internacional de matriz dependiente, como la “dependencia nacional” de Puig o la “autonomía en la dependencia” planteada por Gerson Moura.
No solo eso, sino que parece decidido a relanzar el paradigma de la “autonomía por la diversificación” con la esperanza de que, de esta forma, el país recuperé el estatus de potencia emergente que ostentó durante la primera década del siglo XXI. Aunque se ha mostrado bastante errático al momento de poner en funcionamiento esta iniciativa, una muestra en este sentido fue su propuesta de crear un “G-20 para la paz” que ponga fin a la guerra en Ucrania, la cual fue recibida con escepticismo por la mayor parte de las potencias occidentales.
Como aseguran Tullo Vigevani y Gabriel Cepaluni, la autonomía por la “diversificación” no solo implica la necesidad de buscar nuevos socios comerciales para reducir el nivel de dependencia externa, sino que es necesario que el país periférico tenga la capacidad de intervenir en cuestiones que no afectan directamente a su interés nacional, pero que le pueden redundar en un beneficio estratégico importante. Es decir, se trataría de una “apuesta” en la que las élites políticas deben decidir en qué medida la participación en una “pelea de perro grande” (utilizando una metáfora empleada por el Asesor Especial de la Presidencia de Brasil durante los dos primeros mandatos de Lula, Marco Aurelio García) puede ser provechosa para los intereses de Brasil.
Durante el periodo 2003-2010, el gobierno brasileño intervino en dos eventos de estas características (su recordado intento de mediación en el conflicto árabe-palestino y en la disputa generada como consecuencia del programa nuclear iraní), pero los costos de estas iniciativas fueron mayores a las ganancias y, además, en esa ocasión al menos el país presentaba como atributo de poder su condición de potencia regional en Sudamérica. Por eso no se entiende la insistencia de Lula en participar en un conflicto tan complejo como la guerra en Ucrania, sobre todo si tiene en cuenta que Brasil todavía está lejos de consolidar su predominio en su tradicional esfera de influencia, como lo muestra la trunca cumbre presidencial realizada el 30 de mayo de 2023 en Brasilia con el fin de relanzar la Unión de Naciones Suramericanas. Al Presidente brasileño se le está haciendo difícil construir consensos, en parte, como consecuencia de su característica verborragia y también de la predisposición de los mandatarios de la región a utilizar a la diplomacia como una herramienta de movilización electoral en el plano interno.
Si realmente se pretende retomar la diplomacia tradicional de Itamaraty, como ha señalado Amorim en sus alocuciones públicas, sería conveniente que, en vez de intentar participar en “peleas de perro grande” que solo generan ruido y perjudican el poder de atracción internacional de Brasil, el gobierno de Lula recuperé los lineamientos impulsados por el paradigma estructuralista en la década de 1950 y vuelva a convertir a la política externa en un elemento dinamizador que fortalezca el modelo de desarrollo nacional, sobre todo teniendo en cuenta el creciente nivel de vulnerabilidad externa que enfrenta el país en la actualidad. Una vez que se alcance esta meta, en consonancia con las directrices establecidas por Puig y Jaguaribe, los tomadores de decisiones estarán en condiciones de poder impulsar políticas autonomistas de “alto impacto” que, principalmente, buscan posicionar a Brasil como un “jugador mundial”.
MATÍAS MONGAN es licenciado en Comunicación Social y maestro en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Es autor de El populismo de derecha (Atrapasueños, 2019). Sígalo en Twitter en @matiasmonganm.
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