Periódico Viaje
Luis Constantino Elizondo Paredes y Flor Ruiz Cosio
Agosto 2023
Una colaboración de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales
Los cambios radicales provocados por la globalización y por la pandemia de covid-19, junto con la reducción constante del Estado-nación en las actividades gubernamentales, han generado una nueva dinámica mundial. Esta permite analizar a los actores subnacionales como agentes influyentes en la toma de decisiones tanto nacionales como internacionales.
Hablar de “paradiplomacia”, aunque aún carece de una definición total, la concebiremos como la acción internacional de entidades subnacionales que operan en el panorama internacional. Al ser el municipio una parte del Estado, lo visualizamos como una entidad no central en las dinámicas de las relaciones internacionales, concretando acuerdos o implementando acciones en función de sus propios intereses, permitiendo la emergencia de actores no estatales en la arena internacional.
El uso de esta herramienta facilita los mecanismos de cooperación y prevención de conflictos mediante diversos instrumentos de planeación. Aunque el término puede parecer extraño en los estudios de los gobiernos locales, muchas ciudades, capitales y municipios importantes en nuestro país, incluyendo el estado de Quintana Roo, han adoptado estas acciones en el contexto de las políticas de inserción de los gobiernos locales en la agenda internacional.
Por su parte, la Nueva Gestión Pública (NGP) resultó de los cambios exigidos durante este periodo de desmantelamiento estatal, donde, bajo la bandera del “buen gobierno”, las administraciones públicas necesitaron adaptar procesos de innovación, control, eficiencia, planificación, metas y objetivos para satisfacer las necesidades de la población. Esto exigió que los gobiernos locales buscaran su internacionalización para adaptarse a los nuevos contextos que generó la NGP, al reformar sus estructuras y mecanismos de gobierno para abordar y atender problemas sociales desde lo local con impacto internacional.
El debate del municipio como actor internacional
En el contexto internacional, los gobiernos locales no eran tradicionalmente considerados actores predominantes debido a que el Estado-nación ocupaba ese papel. Sin embargo, la globalización y el sistema multipolar han ampliado el interés nacional al involucrar a actores locales en la toma de decisiones y en el diseño de políticas públicas. Es por eso que la paradiplomacia estatal se considera una práctica paralela a las acciones del Estado. Los gobiernos municipales ahora buscan influir en los procesos mundiales, como lo demuestran los Planes Municipales de Desarrollo de Quintana Roo (2021-2024), alineados con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones Unidas.
Los gobiernos municipales establecen agendas con objetivos diversificados, y colaboran otros actores subnacionales como organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y empresas. En este contexto, se destacan las teorías de Joseph Nye Jr., Robert Keohane y Kenneth Waltz, que enfatizan la compleja interdependencia y la influencia de estos actores en el sistema internacional.
Por su parte, en la administración pública, el empoderamiento de municipios y ciudades en el sistema internacional es vital. En este punto, se destaca que 66% de los municipios que mantienen acuerdos con el exterior han enfocado sus esfuerzos en la cooperación técnica internacional para la profesionalización de la administración pública local.
El Programa Mexicano de Ciudades Hermanas y Cooperación Internacional Descentralizada de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es un ejemplo de cómo los municipios están rompiendo esquemas de centralización para promocionar culturalmente sus localidades y fomentar el comercio internacional y el desarrollo.
Gráfica 1: Estructura de temas prioritarios para el gobierno subnacional
Fuente: Elaboración propia con base en el Programa Mexicano de Ciudades Hermanas y Cooperación Internacional Descentralizada de la SRE (2019).
Además, este programa busca fortalecer las capacidades municipales y estatales en México. Su enfoque es generar proyectos de colaboración que alineen los objetivos municipales con los federales, lo que permite una planificación exitosa en asuntos internacionales, estratégicos y de gestión pública. Para lograr esto, se implementan mecanismos que otorgan continuidad a las relaciones internacionales de los municipios y estados, sin importar sus limitaciones constitucionales en el ámbito internacional. A pesar de que este proceso tiene antecedentes en Quintana Roo, la mayoría de los acuerdos están enmarcados en los buenos oficios. Es así como la paradiplomacia aumenta la visibilidad internacional de las ciudades, atrae inversiones y genera reconocimiento nacional por la implementación exitosa de políticas públicas.
Esta es parte de un proceso universal que las administraciones públicas deben adoptar, pues les permite involucrarse en los nuevos aspectos de la realidad internacional, los desafíos regionales y los procesos posteriores a la pandemia de covid-19. Sin duda, su naturaleza vigoriza la necesidad de vinculación y las redes para fortalecer las estructuras del Estado-nación, así como para enfrentar los retos de la coyuntura internacional, con un complejo dinamismo social, cultural, político y económico.
Benito Juárez, Quintana Roo, un municipio con potencial internacional
La creciente participación de actores subnacionales en la agenda internacional ha permitido a los municipios de Quintana Roo, México, fortalecer su planeación municipal con el uso de la paradiplomacia. Esta estrategia les permite buscar nuevas formas de profesionalizar su labor gubernamental y robustecer los programas municipales. Sin duda, los acuerdos y los hermanamientos entre ciudades promueven la cooperación en áreas económicas, administrativas y medioambientales.
En este contexto, el municipio de Benito Juárez, cuya cabecera es la ciudad de Cancún, es un ejemplo en la aplicación de la paradiplomacia. Con base en el Diario Oficial de la Federación, desde su fundación el 10 de agosto de 1971, Cancún ha establecido acuerdos para vincular su gobierno municipal con la dinámica internacional, con lo que ha buscado aprovechar oportunidades bajo una visión de globalización municipal.
La creciente participación de actores subnacionales en la agenda internacional ha permitido a los municipios de Quintana Roo fortalecer su planeación municipal con el uso de la paradiplomacia.
Es importante destacar el papel de los hermanamientos de ciudades, mediante encuentros entre gobiernos locales, que buscan crear acciones conjuntas para resolver problemas sociales y desarrollar lazos estrechos internacionalmente. Con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en Cancún, la paradiplomacia es una herramienta esencial para la planeación, ya que la zona urbana concentra 49.05% de la población de la entidad, lo que exige que municipios como Benito Juárez establezcan vínculos con otras entidades mediante hermanamientos y cooperación descentralizada para satisfacer sus demandas y solucionar problemas públicos locales.
Actualmente, Benito Juárez tiene diecinueve hermanamientos e instrumentos de vinculación suscritos con gobiernos locales nacionales e internacionales. Esta diversidad le permite tener un esquema de intercambio cultural y técnico en el diseño de proyectos locales.
Tabla 1: Historial de hermanamientos del municipio Benito Juárez, Quintana Roo, con entidades locales nacionales e internacionales
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección de Relaciones Públicas y Asuntos Internacionales del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo (2022).
Bajo esta tónica de actividad nacional e internacional que ha establecido el municipio de Benito Juárez de manera particular, la herramienta de la paradiplomacia se plantea entonces como una forma de proyección gubernamental local que asienta expectativas e intereses localizados en un quehacer de gobierno más allá de sus delimitaciones municipales. Esta proyección logra que se atiendan esquemas de trasfondo político, económico, social y cultural que permiten atender los asuntos particulares que requiere resolver el municipio en sus políticas públicas locales y, a la par, no delimitarse únicamente a atender asuntos aislados en un mundo globalizado.
Una de las características que ha destacado al municipio de Benito Juárez en materia internacional es que también, dentro de sus estructuras de gobierno, se han creado instrumentos locales legales para garantizar que la continuidad de proyección y planeación internacional se fortalezca a pesar de los cambios en sus administraciones públicas municipales. La creación del Reglamento de Ciudades Hermanas y Cooperación Internacional para el municipio de Benito Juárez, Quintana Roo, en mayo de 2013 y reformado en noviembre de 2020, fortalece la parte institucional del municipio bajo una dinámica para contribuir esencialmente en las acciones de cooperación internacional que exige la actual coyuntura.
Con la creación de este instrumento legal local, los gobiernos municipales pueden buscar nuevas oportunidades y promover el aprovechamiento de los medios con los que cuentan para generar y convertir expresiones de amistad y buenas intenciones en acciones de gobierno trascendentales. Para el caso de Benito Juárez, la instauración de este reglamento interno da oportunidad a que desde el quehacer de su toma de decisión gubernamental pueda “promover, impulsar y programar todo aquello que fomente la hermandad y las buenas relaciones con otros estados u otras ciudades del mundo, y así mantener una comunicación permanente entre la ciudadanía de ambas ciudades representadas por medio de los Comités de Ciudades Hermanas”.
Los buenos deseos y la voluntad política son ejes para la consolidación y el desarrollo de un hermanamiento. Sin embargo, diversos elementos prácticos han marcado una gran presencia en la adaptación de la normatividad interna municipal de Benito Juárez.
Si bien, la legislación mexicana en materia de política exterior centra toda su acción y diseño en el Estado desde la federación, hoy la realidad internacional exige que los gobiernos locales, como el caso de Benito Juárez, generen documentos internos para realizar, de manera formal, acciones exteriores, convirtiendo a los municipios en actores subnacionales con influencia en temas de trascendencia nacional, que despierten el interés para que en un futuro puedan darse las adecuaciones necesarias para regular la actuación de dichos actores locales en la dinámica nacional y que esas acciones locales fortalezcan la actuación y la permanencia del quehacer gubernamental en los tres niveles de gobierno.
Sin duda, falta un largo camino por recorrer en esta adecuación, génesis y uso de la paradiplomacia como herramienta detonante de acciones, políticas públicas y evaluación de toma de decisión a nivel de gobiernos locales. Sin embargo, el precedente que se presenta dota de un objetivo claro donde la acción municipal desempeña un papel sumamente relevante en un contexto complejo y cambiante.
LUIS CONSTANTINO ELIZONDO PAREDES es profesor e investigador de la Facultad de Derecho y Relaciones Internacionales de la Universidad Anáhuac Cancún. Sígalo en Instagram en @luisfurukawa. FLOR RUIZ COSIO es Directora de la Facultad de Derecho y Relaciones Internacionales de la Universidad Anáhuac Cancún. Sígala en Instagram en @ri_anahuac_cancun.
Tags:Cancún, paradiplomacia, Política exterior, Políticas públicas
