30 enero, 2023 • AMEI, Artículos, Asuntos globales, Latinoamérica, Norteamérica, Portada • Vistas: 2113

De la representación personal a la institucional

David Nájera

Enero 2023

Una colaboración de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales

La diplomacia como ejercicio profesional, por parte de cuerpos especializados al servicio de los Estados o del conjunto de estos, es una actividad en constante evolución. A ella concurren regularmente actores políticos que, en el ejercicio del poder, generalmente temporal, toman y ejecutan decisiones en las que los diplomáticos han intervenido en distintos momentos para la identificación, el análisis, la gestión y el seguimiento de esas decisiones.

La relación entre el poder político temporal y el cuerpo profesional permanente no siempre es tersa e incluso constructiva, el estado de esa vinculación generalmente es también el reflejo de la madurez de las instituciones políticas de un régimen. Así, en Estados dictatoriales, no hay duda que la actuación de los diplomáticos profesionales está constreñida a una mera ejecución y reporte de seguimiento o, en el peor de los casos, a proveer explicaciones poco creíbles para salvaguardar la imagen nacional.

Es un hecho que en Estados en los que hay un servicio civil permanente, este es uno de los factores de estabilidad y continuidad. Si bien las burocracias tienen simpatías políticas, en las profesionales la lealtad institucional debe de ser plena y total en favor de las leyes y las instituciones del Estado. Esto es evidente en los sistemas parlamentarios en los que las crisis políticas no necesariamente suponen ni la interrupción de los asuntos del Estado ni de los servicios públicos. Un ejemplo claro de ello lo constituyó el largo periodo de Bélgica sin primer ministro durante más de 16 meses, entre 2019 y 2020, y que, entre 2010 y 2011, estuvo 541 días sin un gobierno a cargo; durante ese tiempo el servicio civil continuó trabajando con normalidad; los poderes locales, incluso a nivel de parlamentos, hicieron lo propio.

Otro ejemplo es la continuidad de los planes quinquenales en China en donde, más allá del control central del Partido Comunista de China, hay un amplio proceso de gestión que da continuidad a las grandes trazas de la planeación centralizada. Al pasar de metas políticas de inspiración dogmática a metas medibles económicamente, sus resultados prácticos transformaron, mediante su burocracia, al país entero.

En el caso de los servicios exteriores, y sin que el propósito de este artículo sea recrear la historia de la diplomacia, es posible observar un desarrollo profesional de la mano de la consolidación y la transformación de los sistemas políticos, para que, si bien hoy un embajador sigue siendo un enviado personal del jefe de Estado, esa representación ha pasado del carácter personal que tenía en tiempos de monarquías a una institucional.

Acercamiento y colaboración

Sin duda, la creación de un sistema multilateral fortaleció también a las relaciones bilaterales. Así, por ejemplo, ante situaciones de crisis entre dos Estados que llegan incluso a retirar a sus representantes, es posible que los espacios multilaterales sirvan para mantener contactos políticos y hasta acordar posiciones de interés mutuo. Esas situaciones con frecuencia son ejecutadas por diplomáticos profesionales que, si bien atienden instrucciones, están en posibilidad de sostener contactos informales que contribuyan a un mejor entendimiento.

Al final, la diplomacia sigue siendo un instrumento de relación y de solución de controversias de diversas naturalezas: políticas, económicas, ambientales, fronterizas, etc. Todas estas gestiones pueden demandar largos periodos para su solución, una razón más para que el trabajo del cuerpo permanente sea apreciado.

Comunicación diplomática

Siendo una persona diplomática enviada en representación de un jefe de Estado ante su par en otro país o ante un foro multilateral, su objetivo fundamental es comunicar en ambos sentidos, así como observar, relacionarse, documentarse y analizar. En décadas recientes, se ha confundido la transformación tecnológica de la trasmisión de datos con el factor humano de comunicar entre personas y entre Estados.

Es evidente que la velocidad de la información hace que el tiempo en el que una representación diplomática trasmite a su capital el acontecer de los hechos, le deja a la saga. Pero no es un tema de competir con los medios de comunicación; incluso hoy, cuando cada uno de nosotros con su celular en mano es un reportero en potencia, los propios medios se quedan atrás en las primicias. ¿Cuál es entonces, en esa materia, el papel de la diplomacia? Ante la proliferación de la información, cada día es más valorable la calidad y la profundidad, más que la cantidad y la velocidad, pues, finalmente, se trata de comunicar información fidedigna para la toma de decisiones.

Si el acontecimiento es un desastre natural, por ejemplo, entonces es evidente que las primeras noticias serán las que nos harán reaccionar una vez asegurados de la certeza de esa información. Pero la atención al desastre, la cooperación para la emergencia y la acción planeada como respuesta son tareas permanentes que deben existir, y que, en el caso de la diplomacia, supone tener el conocimiento y los contactos con la contraparte para poder operar la cooperación, ya sea como donante o como receptor.

La relación entre el poder político temporal y el cuerpo profesional permanente no siempre es tersa e incluso constructiva.

Para eso sirve el trabajo de preparación, el seguimiento de una relación, la existencia de antecedentes y la labor de establecer redes personales hacia las instituciones con las que los enviados deben de interactuar. Todas estas tareas aún quedan lejos de la compresión de un teléfono inteligente o de una noticia en CNN.

Finalmente, en este punto, el fax, que supuso una revolución en la velocidad de trasmisión de documentos, ya no existe, pero quien redacta el documento, lo negocia, recaba las firmas y logra los votos y su aprobación, aún sigue en funciones. Por todo lo anterior es que no hay mejor inversión a largo plazo para la gestión internacional de un país que formar y mantener un servicio diplomático profesional.

La inversión presupuestal

En todo el mundo hay siempre cuestionamientos, especialmente desde la hacienda pública, hacia el costo de la burocracia internacional de un país. Esto es un hecho que sucede lo mismo en países ricos que en pobres. Y si a ello se suma la ausencia de un servicio profesional, la crítica es mayor desde la sociedad, pues se consideran premios o castigos a los nombramientos en el exterior, siempre con una visión limitada de lo que un representante puede hacer por un país desde el exterior.

Y es que las posibilidades de éxito de la diplomacia dependen, sobre todo, del proyecto de política exterior de cada país. Los ejecutores en el exterior siguen las instrucciones planificadas en las capitales; esa planificación está usualmente determinada por los intereses del gobierno en turno en el marco legal de los intereses nacionales. Cuando un gobierno deja de lado el marco legal interno muy probablemente hará lo mismo con lo internacional. La Alemania nazi es un ejemplo de ello, y de ahí que la diplomacia alemana de la década de 1930 se abocara a atender las nuevas directrices de su capital.

Así como un ministerio de desarrollo social ejecutará la mayor parte de su presupuesto en programas sociales, así, en los ministerios de asuntos exteriores en el mundo, su mayor ejercicio presupuestal es en rentas, sueldos y viáticos; es decir, lo necesario para mantener la presencia internacional, para viajar a negociar, para efectuar acciones de representación que hagan presente a un país en el mundo.

Con las acciones políticas, que siguen siendo la sustancia de la diplomacia, otras tareas igualmente relevantes tienen lugar, como la promoción comercial, cultural y turística, así como la atracción de inversiones y la negociación de acuerdos económicos, entre otros. Todas estas acciones requieren de recursos para ejecutarse. Parece obvio, pero es necesario destacar que esas son, entre otras, las tareas de nuestras representaciones.

Al consolidar en la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) la promoción turística y comercial, no se incluyó ni al personal ni los recursos presupuestales correspondientes, y si bien, al paso de los años varios estados de la república y organismos empresariales han desarrollado capacidades propias de promoción, esto debilita la capacidad de proyectar la “marca país”, al tiempo que resulta injusto para destinos o sectores con pocas capacidades para su incursión internacional.

En realidad, como lo apuntan varios autores, el presupuesto de la SRE ha sido sometido sistemáticamente a disminuciones en el siglo XXI, y, para una Secretaría que ejecuta en dólares el 70% de su presupuesto, cada año el lograr balancear sus finanzas es más un acto de malabarismo que de planeación. Tenemos muchas representaciones y se anunció recientemente la intención de abrir más, pero estamos muy lejos de países como Brasil, Corea del Sur, la India o Turquía, que es la franja de países con los que competimos.

Hoy tenemos un diplomático por cada 100 000 habitantes; en 1975, la proporción era uno por cada 50 000. Con esa información, aspirar a duplicar el tamaño de nuestro Servicio Exterior Mexicano (SEM) no parece exagerado, como subir los sueldos a un cuerpo que tiene 24 años sin incremento real de sueldo, pese al constante aumento de vida. Por cierto, hoy el SEM se ubica entre los de menor ingreso en Latinoamérica.

Conclusión

Tener más embajadas, más personal y mejor presupuesto es sustantivo, pero lo es más determinar el proyecto de política exterior que haga que todas y cada una de nuestras representaciones ejecuten tareas y contribuyan al desarrollo nacional en todos sus ámbitos. Dotar a nuestra diplomacia de herramientas es fundamental, pero lo es tanto el dotarla de directrices, sistemas de gestión modernos y capacidad de acción supervisadas desde la capital.

Hay un buen capital humano en nuestra diplomacia, pero el SEM requiere de renovación programada de cuadros, transparencia en sus procesos de ascenso y vincularse institucionalmente con otros sectores sociales, empresariales y culturales para hacer posible que cada representante en el exterior sea una inversión para nuestro país.

DAVID NÁJERA RIVAS es licenciado en Administración de Empresas por la Universidad Iberoamericana y maestro en Estudios de Asia y África por El Colegio de México. Además, cuenta con diplomados en seguridad en instituciones mexicanas y estadounidenses. Es miembro del Servicio Exterior Mexicano (SEM) desde 1990, en donde ascendió a Embajador, en 2017. Además de México, ha prestado sus servicios en Canadá, Israel, Bélgica, la Unión Europea, China, el Reino Unido, Hungría, Croacia y Bulgaria. Actualmente es el Presidente de la Asociación del SEM. Sígalo en Twitter en @DavidNajera y en @ASEM_SRE.

Tags:Diplomacia, Presupuesto, Representación institucional, Servicio exterior