Catalunya Plural
Marcela López-Vallejo
Mayo 2019
Una colaboración de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales
Los acuerdos climáticos mundiales entre Estados ceden espacios a una nueva multilateralidad más inclusiva, cuyo pilar fundamental es la escala local. A sus 27 años, el régimen global de cambio climático está consolidado normativamente y ha resultado en arquitecturas institucionales importantes como la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París, así como periódicas conferencias de las partes (COP). Sin embargo, los resultados en la reducción de gases de efecto invernadero y el aumento paulatino de la temperatura mundial representan un fracaso de los objetivos originales de dicho régimen. Las explicaciones van desde el crecimiento rápido y sucio de economías emergentes, como la de China y la India, así como la falta de innovación en el modelo producción-consumo, la salida de Estados Unidos del Acuerdo de París, hasta la dispersión del liderazgo entre Alemania, Canadá, China y Francia. Más allá de estas razones, hay una falla de origen que impacta en los compromisos climáticos y su potencial cumplimiento: el enfoque Estado-céntrico y los canales diplomáticos tradicionales sobre los cuales se diseña y reproduce el régimen climático. Reconocer esta limitante abre la puerta para pensar en una nueva multilateralidad que privilegia compromisos y obligaciones multiescala con el liderazgo local.
La nueva multilateralidad va más allá de convenciones, acuerdos y protocolos diseñados por los Estados en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Implica entender la diversidad de arquitecturas de gobernanza climática que funcionan simultáneamente, que se traslapan, convergen, cooperan y se confrontan. En términos diplomáticos la nueva multilateralidad climática reconoce que los otrora «cuartos de al lado» o las «rutas 1.5 y 2.0», conformados por empresas, sociedad civil, comunidades científicas y principalmente por gobiernos locales que no pueden funcionar en paralelo, sino que deben ser parte fundamental para el diseño institucional e implementación de acuerdos climáticos mundiales. La nueva multilateralidad climática acepta que los intereses climáticos no necesariamente están representados por sus propios gobiernos nacionales, sino que funcionan en formatos multiescala que privilegian voces locales y que utilizan formatos como redes, alianzas, esquemas trasnacionales y trasgubernamentales que generalmente son más eficientes para enfrentar el reto del cambio climático. Uno de los actores fundamentales en esta nueva multilateralidad son los gobiernos locales, quienes se erigen como la primera línea de representación pública para la ciudadanía.
Los acuerdos climáticos mundiales entre Estados ceden espacios a una nueva multilateralidad más inclusiva, cuyo pilar fundamental es la escala local.
Los gobiernos locales han desarrollado la nueva multilateralidad climática por medio de dos arquitecturas de gobernanza que funcionan simultáneamente. La primera ha sido por medio del sistema de la ONU, fortaleciendo su participación en las reuniones de las partes de la CMNUCC. La segunda ha sido mediante iniciativas y proyectos independientes, ya sean individuales o colectivas que cuentan con la suficiente flexibilidad para colaborar con otras arquitecturas de gobernanza climática dentro y fuera de las Naciones Unidas. Esta independencia también ha funcionado para confrontar arquitecturas de gobernanza climáticas rígidas y Estado-céntricas, así como políticas de sus mismos gobiernos nacionales.
El fortalecimiento de los gobiernos locales en el marco de la ONU-CMNUCC
Desde la COP-13 en Bali, en 2007, los gobiernos locales han alzado la voz para ser considerados como piezas fundamentales del régimen mundial de cambio climático de la ONU. A manera de respuesta ante el Plan de Acción Climática de Bali, se creó una hoja de ruta climática elaborada por diversos gobiernos locales a nivel mundial para desarrollar capacidades y facilitar la implementación de compromisos climáticos pactados por sus Estados. En la COP-16 en México, en 2010, se formalizó dicho reconocimiento en los Acuerdos de Cancún, lo que dio paso a la firma del Pacto Climático Global de Ciudades o Pacto de la Ciudad de México (que para 2017 incluyera el tema de la energía renovable).
La presencia de los gobiernos locales se intensificó en el régimen climático mediante la consolidación de un grupo de organizaciones que representan a diversos tipos de gobiernos locales (provincias, municipios, departamentos, ciudades, estados, comunidades, pueblos originarios, entre otros). Resaltan el Compacto de Alcaldes y la participación activa de asociaciones de gobiernos locales como ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), C-40, Consejo Mundial de Alcaldes (CMA), Carbon Disclosure Project (CDP), Go100%Green en la COP-21 en París, quienes junto con otras alianzas, redes y pactos lograron incluir en el Acuerdo de París y en su documento de implementación, el reconocimiento de los gobiernos locales como participantes no-miembros y de la necesidad de trabajo conjunto entre todos los niveles de gobierno. La gobernanza bajo esta nueva multilateralidad también es apoyada por instituciones del sistema de la ONU, como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y ONU-Habitat. Igualmente, está vinculada a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y cuenta con contabilidad de emisiones mediante el Registro Climático Carbonn para gobiernos locales, apoyado por ICLEI, CDP y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
Así como los Estados negociaron compromisos de reducción de emisiones en el Protocolo de Kioto y propusieron contribuciones determinadas nacionales (NDC) en el Acuerdo de París, los gobiernos locales también han impulsado compromisos y metas climáticas. Tomando ventaja de la apertura que el Diálogo de Talanoa ha representado en la COP-23 en Fiji-Bonn y en la COP-24 en Katowice, asociaciones internacionales de gobiernos locales y agencias de cooperación han propuesto incluir en la agenda de negociaciones la migración climática, el derecho a una vivienda sustentable, el financiamiento directo y la reformulación de los NDCs para integrar a los gobiernos locales y regionales en su diseño, desarrollo e implementación. Es significativo que dos tercios de las estrategias para el cumplimiento de los NDCs de los Estados miembros del Acuerdo de París tienen contenido local. Rediseñarlos implica impulsar la democratización de la toma de decisiones apoyando la participación deliberativa desde lo local. Sin embargo, abrir la agenda climática para incluir temas locales también trae consigo la responsabilidad de contar con compromisos medibles, reportables y verificables de todas las partes involucradas.
La consolidación de iniciativas climáticas independientes
La segunda forma de ejercer la nueva multilateralidad climática ha sido mediante arquitecturas de gobernanza independientes, pero con potencial de vinculación entre sí y con el mismo sistema de la ONU. Los planes de acción, estrategias y políticas climáticas individuales o colectivas han impuesto metas de reducción de emisiones y compromisos climáticos generalmente más ambiciosos que los propuestos por muchos Estados en sus NDCs. Este es el caso de gobiernos como Quebec que cuenta con 37.5% de meta al 2030 con base en 1990, de California que promete 40% al 2030 comparado con 1990 o las más de cien ciudades que hoy abastecen a su población con entre el 70% y el 100% de energía renovable y muchas más que tienen estas metas en las próximas 2 décadas.
Abrir la agenda climática para incluir temas locales también trae consigo la responsabilidad de contar con compromisos medibles, reportables y verificables de todas las partes involucradas.
Para llevar a cabo estos compromisos, los instrumentos utilizados varían y se adecuan a las realidades productivas y vocaciones energéticas locales. Precios accesibles de energía renovable, políticas de precios al carbono mediante impuestos o desarrollo de mercados de carbono, portafolios de energía renovable e incentivos de nuevos mercados verdes son las claves para que las localidades aspiren a cumplir sus metas. La provincia canadiense de Columbia Británica cuenta con un impuesto al carbono con ingresos neutrales y que representa el 70% de sus emisiones. Nueve provincias chinas desarrollan programas piloto de mercados de carbono y los mercados de carbono consolidados como el Western Climate Initiative conformado por California, Quebec y algunas provincias canadienses, y la Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero, integrada por nueve estados del noratlántico estadounidense, llevan casi una década funcionando.
Esta agregación de esfuerzos y la convergencia de metas desde lo local trata de evitar el abuso de socios no cooperativos a cualquier escala (free-riding). También confronta el vacío de políticas nacionales, la poca ambición de las mismas o la falta de desarrollo de capacidades locales. Por ejemplo, el movimiento We are Still In en Estados Unidos o las protestas sociales en diferentes partes del mundo evidencian que los intereses climáticos no están completamente representados por los gobiernos nacionales.
¿Qué sigue?
El régimen tradicional de cambio climático impulsó marcos institucionales y normativos sólidos desde la década de 1990. Sin embargo, no hay resultados concretos, y por ello es que la nueva multilateralidad desde lo local ha tomado fuerza en los últimos años y se proyecta como el pilar de la gobernanza climática del futuro. Las nuevas directrices y debates en las COPs están incluyendo la colaboración multiescala, los NDCs diferenciados localmente, temas propiamente locales y la posibilidad de financiamiento más amplio y directo.
Sin la participación activa de los gobiernos locales y otros actores sociales en el diseño de estrategias climáticas mundiales, la implementación de compromisos climáticos es utópica. Aunque existen grandes retos de rendición de cuentas y transparencia para los gobiernos locales, la nueva multilateralidad, evidente en la gobernanza climática, sienta las bases para pensar en nuevos esquemas de cooperación internacional y nuevas formas de hacer diplomacia.
MARCELA LÓPEZ-VALLEJO es Secretaria General de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI 2017-2019). Profesora-investigadora de la Universidad de Guadalajara, pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, Nivel 1. Sus más de 30 publicaciones y 2 libros tratan sobre diplomacia local y gobernanza, cambio climático, política energética, regionalismo en América del Norte y teoría de Relaciones Internacionales. Puede contactar a la autora en el correo electrónico marcelalopezvallejo@gmail.com.
Tags:Cambio Climático, Cooperación internacional, Gobiernos locales, ONU
