El Estado de derecho ambiental en las Américas
Ladera Sur
Mark Aspinwall
Junio 2021
Una colaboración de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales
El Día Internacional de la Madre Tierra, el 22 de abril de 2021, entró en vigor un nuevo tratado, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como el Acuerdo de Escazú, el cual pretende fortalecer los derechos del Principio 10 (P10), que tuvieron origen con la Declaración de Rio, en 1992. México es uno de los doce países miembros, que incluyen también a Argentina, Ecuador, Panamá, y algunas islas del Caribe. Por otro lado, quedan fuera algunos países importantes, como Brasil, Chile y Colombia.
Los P10 son derechos a la información, a la participación y al acceso a la justicia en cuanto a decisiones ambientales. Son imprescindibles para proteger comunidades frente a proyectos extractivos, de infraestructura y otros, porque garantizan acceso a la información sobre los impactos y la participación relacionada con los efectos de los mismos, y rutas hacia la justicia en caso de que los proyectistas no cumplan con la normatividad.
Aunque el vínculo entre la justicia ambiental y los derechos humanos es aceptado como un derecho humano en muchos países americanos, Escazú lo hace explícito. Incluye un mecanismo de participación ciudadana, un concepto de grupos y ciudadanos vulnerables, impulsa una mejor protección para defensores ambientales, entre otros.
Sin duda, Escazú es un avance, pues aumenta la presión externa sobre los Estados americanos y junto con mejoramientos a la normatividad y a las instituciones nacionales, el panorama es alentador, por lo menos en lo relacionado a las instituciones y a las normas. Sin embargo, se puede argumentar que los actores más importantes en cuanto a la garantía de estos derechos son las organizaciones no gubernamentales, las cuales, con su capacidad y experiencia, actúan de tal forma que conectan comunidades vulnerables con agencias ambientales para asegurar que las mismas comunidades gocen de derechos, y que estos no sean simplemente simbólicos.
El problema del Estado de derecho ambiental
La protección ambiental va más allá del cambio climático, la biodiversidad, etc. También tiene que ver con la protección de seres humanos. El modelo desarrollista del siglo XX sigue dominante en las Américas, sobre todo el extractivismo, el desarrollo de infraestructura, el turismo, la energía y otros de alto impacto. En este sentido, el impacto que tienen los proyectos afecta no solamente al ambiente físico, sino al mundo social.
Es cierto que hay sistemas legales e instituciones nacionales para regular estas inversiones. El Estado tiene un papel importante entre los inversionistas y las comunidades afectadas. Sin embargo, el impulso de crear empleo y generar crecimiento da más poder a inversionistas y secretarías de economía que a las comunidades impactadas y secretarías del medio ambiente.
La protección ambiental va más allá del cambio climático, la biodiversidad, etc. También tiene que ver con la protección de seres humanos.
Este desbalance se ve en los reportes sobre el Estado de derecho ambiental. En 2018, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe informó que el medio ambiente sufre presiones y daños fuertes por el tipo de desarrollo extractivista. En 2019, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) reportó que, a pesar de que hay más leyes e instituciones ambientales, hay importantes fallos en el cumplimiento. Otras organizaciones han mostrado los problemas del Estado de derecho ambiental en las Américas, como el Banco Interamericano de Desarrollo, la Iniciativa de Acceso y el Instituto de Recursos Mundiales.
El proceso regulatorio empieza con el estudio de impacto ambiental en el que debe haber espacio para la participación informada de ciudadanos y comunidades interesadas. También es necesario subrayar la importancia de la vigilancia y el cumplimiento, lo cual es trabajo de las autoridades. Finalmente, el acceso a la justicia por medio de las cortes y los tribunales es parte de estas tareas de cumplimiento.
El búmeran perdido
El Acuerdo de Escazú es parte de una amplia gama de agencias y organismos internacionales, cuyas responsabilidades son el monitoreo y el escrutinio de la gobernanza ambiental de distintos países. Según un estudio influyente de la década de 1990, estas entidades, en conjunto con países desarrollados y organizaciones no gubernamentales nacionales en países en desarrollo, como México, forman redes de presión transnacionales para influir a los gobiernos nacionales en cuanto a la gobernanza ambiental (y la gobernanza en otros ámbitos). Si los gobiernos no cumplen con sus deberes, estas redes se activan, comparten información y publicidad, y ⸺según la teoría⸺ promueven mejores resultados. Como un búmeran lanzado desde tierras nacionales, regresa con más fuerza y más presión social.
Sin embargo, aun con estas redes, continúan los fallos graves de incumplimiento. El comportamiento de los gobiernos latinoamericanos aún padece de una falta notable de voluntad política hacia el Estado de derecho, claras prioridades orientadas hacia la inversión extractivista y la infraestructura, una falta de capacitación e inversión en recursos humanos, entre otros problemas.
Una normatividad ambiental adecuada, en conjunto con instituciones independientes, las cuales cuentan con expertos capacitados y suficientes recursos, son imprescindibles para garantizar el Estado de derecho. Es decir, garantizar que proporcionen información sobre proyectos y tomen en cuenta la posición de comunidades afectadas, además de promover estrategias de mitigación.
Instituciones y normatividad nacional
Muchos países han creado instituciones y sistemas legales para promover la protección de los derechos P10. Por ejemplo, en México existe el requisito de hacer una Manifestación de Impacto Ambiental, dependiendo del sector y el impacto previsto del proyecto. Este proceso es supervisado por la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). En Colombia, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) tiene el poder de aprobar licencias para megaproyectos. Sin embargo, ambas instituciones sufren de problemas. En el caso mexicano, la Semarnat tiene muy poca capacidad para incluir comunidades afectadas y garantizar plena participación de ellas. De hecho, la participación no es una garantía, sino depende de la decisión de la Semarnat. En Colombia, aunque la ANLA tiene capacidad técnica, es politizada en el sentido de que el presidente colombiano puede despedir al director de ANLA, a pesar de que en teoría es una instancia independiente.
Otras instituciones brindan ciertas protecciones para comunidades marginadas. El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental de Perú es la institución más prometedora del país, pues suele gozar de un presupuesto adecuado, oficiales habilitados y capacidad de monitorear. Según expertos de Perú, aunque falta entrenamiento técnico en ciertos respectos, su desempeño es mejor que las cortes y los defensores públicos de ese país. Brasil, por su lado, cuenta con una de las instituciones más fuertes del continente en el ministerio público, el cual actúa como procurador, fiscal e incluso como espacio para negociar la resolución de conflictos.
Las cortes constitucionales de Colombia y Costa Rica han sido eficaces en defender los derechos humanos, incluso las violaciones de derechos ambientales. Sin embargo, carecen de conocimiento sobre la política ambiental y, según algunas activistas, sus sentencias son afectadas por su deseo de atraer atención. En Chile, una reforma de 2012 creó los Tribunales Ambientales, los cuales son especialistas y sus miembros son expertos en el tema ambiental. Su nivel de capacitación ha mejorado la calidad de las decisiones administrativas, aunque dichas decisiones son revisables por la Suprema Corte chilena.
Hay otros retos en las Américas. Por ejemplo, muchos países latinoamericanos tienen una enorme extensión, y es difícil garantizar la cobertura igual a todo el territorio. Adicionalmente, carecen de voluntad política en el sentido de que los gobiernos priorizan el crecimiento, el desarrollo tradicional, el empleo y, por ende, los megaproyectos disruptivos.
Entonces, ¿qué deberíamos esperar de estas instituciones ambientales? En primer lugar, se espera que conecten proactivamente con los grupos de interés relevantes, así como los inversionistas, las comunidades afectadas, las organizaciones no gubernamentales pertinentes, y otros, con plena información sobre proyectos. En segundo lugar, comunicar mejores prácticas sobre la resolución de conflictos. En tercer lugar, invertir en capacitación y recursos para grupos indígenas, organizaciones no gubernamentales ambientales, y comunidades marginadas y vulnerables. Y, en cuarto lugar, considerar programas de asignación (secondment) y foros permanentes para que las organizaciones no gubernamentales y los oficiales tengan un espacio de dialogo.
Es importante subrayar que un gobierno elegido con un mandato claro, que tiene planes de proyectos de desarrollo, como obras públicas, de energía, etc., no está exento de los requisitos legales por medio de la institucionalidad. Es decir, el Estado de derecho no se debe ver como un obstáculo ni al desarrollo ni a la misma democracia.
La sociedad civil, el eslabón perdido
En este panorama institucional, cabe enfatizar el papel de la sociedad civil. Algunas organizaciones no gubernamentales, como el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, la Defensoría Ambiental en Chile, Dejusticia en Colombia, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, y la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), la cual maneja una red de organizaciones no gubernamentales ambientales, desempeñan un papel sumamente importante. Su trabajo consiste en varias tareas.
Primero, buscan y difunden información sobre proyectos para asegurar que las comunidades potencialmente afectadas tengan suficientes datos para determinar los posibles efectos. Esto es especialmente importante en comunidades indígenas, cuyas tradiciones, usos y costumbres están protegidas, pero son vulnerables. También en ciertos casos hacen investigación independientemente de las autoridades y las empresas para poder corregir sesgos.
Segundo, si detectan violaciones, acompañan y asesoran a las comunidades afectadas en procesos administrativos y legales, como en el estudio de impacto ambiental o en las cortes. Tercero, hacen un gran esfuerzo para difundir información y publicidad, tanto en casos específicos como en cuanto a la información general. AIDA, por ejemplo, publicó en 2021 una guía de “buenas prácticas a nivel mundial para los estudios de impacto ambiental”, que incluye recomendaciones sobre cómo incluir a comunidades y personas afectadas.
Sin el trabajo de las organizaciones no gubernamentales, la situación del Estado de derecho ambiental y la justicia sería aún peor.
Estas organizaciones no gubernamentales también intentan abrir espacios de diálogo y conocimiento en áreas nuevas o donde la política pública no es bien definida, como la fracturación hidráulica, el cambio climático, entre otros. Organizan grupos de expertos para retos específicos. AIDA ha formado parte de la Alianza Latinoamericana Frente al Fracking, y sostuvo una audiencia con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2018 sobre el tema. Para tal efecto, AIDA participó junto con científicos, expertos de países afectados, abogados, analistas de derechos humanos, entre otros.
Sin el trabajo de estas organizaciones no gubernamentales, la situación del Estado de derecho ambiental y la justicia sería aún peor. En ciertos respectos, asumen el trabajo de los gobiernos. Como bien señala la PNUMA en su informe de 2019, las organizaciones no gubernamentales proporcionan habilidades legales y científicas, identifican daños y riesgos ambientales, elevan el conocimiento dentro de las comunidades marginadas y afectadas, y conectan a las mismas comunidades con gente capacitada.
Sin duda, el reto de asegurar el Estado de derecho ambiental en las Américas es de largo plazo. En este sentido, el Acuerdo de Escazú no es suficiente. Quedan muchas dudas y preguntas sobre cómo mejorar la interacción entre el Estado, los inversionistas y las comunidades afectadas; cómo integrar nuevas formas de resolver disputas; cómo mejorar el apoyo a las comunidades afectadas y las organizaciones no gubernamentales que les ayudan; cómo mejorar la disponibilidad de fondos y de información, así como respaldar la capacitación, y crear nuevos espacios de diálogo, y cómo ampliar el conocimiento y la inclusión entre los múltiples actores involucrados y afectados.
MARK ASPINWALL es profesor-investigador de la División de Estudios Internacionales (DEI) del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), nivel III. Entre 2016 y 2020 fungió como Director Divisional de la DEI. Es doctor en Relaciones Internacionales por la London School of Economics. Antes del CIDE, trabajó en la Universidad de Edimburgo y ha sido profesor visitante en el European University Institute, en Florencia, en la People’s University, en Beijing, así como en la Harvard University, el Dartmouth College, entre otros. Sígalo en Twitter en @aspinwall_mark.
Tags:Acuerdo de Escazú, Derechos Humanos, Estado de derecho ambiental
