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Francisco Campos Ortiz
Abril 2018
Aproximadamente hace 20 años, la Organización Mundial del Comercio (OMC) publicó su primer reporte sobre comercio electrónico, titulado Comercio electrónico y el papel de la OMC. El informe enfatiza «la extraordinaria expansión de oportunidades que ofrece el comercio electrónico». El primer análisis en el documento podría haber sido escrito en 2019: propone que «avances recientes en tres áreas -tecnología computacional, telecomunicaciones y tecnología de la información- están cambiando nuestras vidas de forma que apenas imaginamos hace menos de 2 décadas».
Poco después de la publicación de ese reporte, la OMC adoptó la Declaración sobre Comercio Electrónico, misma que resulta relevante por dos razones. Primero, porque los miembros de la OMC formalizaron que mantendrían «su práctica actual de no imponer derechos de aduana a transmisiones electrónicas». Refiriéndose a este histórico anuncio, el entonces presidente estadounidense William Clinton declaró que el mundo no podría «permitir que barreras discriminatorias limiten el desarrollo de la oportunidad económica más promisoria en décadas». El compromiso de evitar cualquier derecho de aduana sobre transmisiones electrónicas -la moratoria en comercio electrónico- ha sido extendido en cada Conferencia Ministerial de la OMC y permanecerá vigente al menos hasta 2019, cuando debe ser extendido.
La segunda razón por la que esta declaración resultó tan relevante fue que instruyó al Consejo General de la OMC a establecer un programa concentrado en «todos los asuntos relacionados con el comercio electrónico», creando así lo que hoy se conoce como el Programa de Trabajo sobre Comercio Electrónico de la OMC. Como parte de las actividades de este marco, diversos países han mantenido esfuerzos que recientemente derivaron en el anuncio de las primeras negociaciones plurilaterales sobre comercio electrónico bajo los auspicios de la OMC.
Hacia un acuerdo plurilateral sobre comercio electrónico
El 25 de enero de 2019, casi ochenta países, que representan 90% del comercio mundial, confirmaron su intención de comenzar negociaciones sobre aspectos relacionados al comercio electrónico en la OMC. Estas economías pretenden «alcanzar un resultado de alto nivel que se base en los acuerdos y marcos existentes de la OMC, con la participación del mayor número posible de miembros de la OMC». Dentro de los países que conforman esta iniciativa se encuentran los mayores mercados de comercio electrónico, tales como China y Estados Unidos, pero también Japón y la Unión Europea. La ausencia de la India y del Grupo de África (con la excepción de Nigeria) de esta iniciativa, aunque no es sorprendente, resulta conspicua.
La voluntad de negociar reglas sobre aspectos relacionados al comercio electrónico es una noticia que es bienvenida. El número de compradores electrónicos a nivel mundial se ubica en 1500 millones y 63% de los usuarios de internet realizan compras en línea. Un reporte reciente de la OMC estima que las transacciones mundiales de comercio electrónico han alcanzado 27.7 billones de dólares. La importancia de esta actividad económica difícilmente puede exagerarse.
Sin embargo, alcanzar un acuerdo plurilateral sobre comercio electrónico será una tarea faraónica. El impacto de la digitalización en las reglas de comercio internacional es interdisciplinario. Los principales obstáculos al comercio electrónico son las barreras no arancelarias -a veces llamadas proteccionismo encubierto- que son difíciles de encarar debido a sus vínculos cercanos con la política regulatoria de cada país. Estas barreras están intrínsicamente relacionadas con visiones opuestas sobre cómo deben funcionar los mercados y cuál es el papel que el gobierno debe desempeñar en la sociedad. Estas visiones encontradas -particularmente entre China, Estados Unidos y la Unión Europea- fácilmente podrían llevar a las negociaciones sobre comercio electrónico al fracaso. Por si fuera poco, los negociadores deberán apaciguar a la India, un promisorio mercado digital que podría descarrilarlas pese a su ausencia. En 2017, la India amenazó la renovación de la moratoria sobre derechos de aduana sobre transmisiones electrónicas en la OMC debido a la renuencia de otros países por ofrecer una exención a su programa interno de apoyos alimenticios.
El número de compradores electrónicos a nivel mundial se ubica en 1500 millones y 63% de los usuarios de internet realizan compras en línea.
Aunque estas serán las primeras negociaciones plurilaterales sobre comercio electrónico en la OMC, no se trata de la primera vez que se negociarán reglas sobre el particular en un acuerdo comercial. Cada tratado de libre comercio firmado por Estados Unidos desde 2000 contiene un capítulo sobre comercio electrónico. La Unión Europea incluyó compromisos sobre comercio electrónico por primera vez en su tratado de libre comercio con Chile en 2002. En 2015, China firmó dos tratados de libre comercio independientes con Australia y Corea del Sur que incorporan provisiones sobre comercio electrónico. La amplitud y profundidad de las obligaciones en cada uno de estos acuerdos varía. Las obligaciones han evolucionado con el tiempo, de manera que el Acuerdo Amplio y Progresista de Cooperación Transpacífico (CPTPP) es presumiblemente el tratado de libre comercio en vigor con mayor alcance en cuanto a comercio electrónico.
Existen normativas aplicables al comercio electrónico en el sistema multilateral de comercio. Todos los servicios están cubiertos por el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), ya sea entregados de manera digital o física. El GATS aplica a servicios de acceso a internet, la distribución de servicios relacionados con el pedido en línea de bienes físicos y los servicios ordenados y entregados en línea.
Sin embargo, el GATS es insuficiente para promover una realización progresiva de la economía digital. La aplicación de ciertas obligaciones legales bajo el GATS (como trato nacional y acceso a mercados) es contingente al alcance de los compromisos anunciados por cada país en su lista arancelaria. Además, aunque la lista de clasificación sectorial del GATS ofrece un punto de referencia para los miembros de la OMC, tiene casi 3 décadas de existencia y no representa adecuadamente los sectores de la economía digital. Existe incertidumbre jurídica en torno a si las plataformas en línea se encuentran dentro de alguna de las categorías en el GATS o si constituyen una categoría completamente nueva.
Los negociadores en la OMC tienen mucho que hacer. Seguramente se concentrarán en los llamados temas trasversales, que incluyen, primero, trabajo de clasificación, incluyendo llegar a una definición jurídica de comercio electrónico y resolver asuntos vinculados a la neutralidad tecnológica y semejanza. Adicionalmente, aquellos involucrados en la negociación habrán de analizar asuntos vinculados con el desarrollo, condiciones fiscales, competencia y otras implicaciones jurídicas. Al final, el acuerdo deberá adherirse a los principios básicos de la OMC de no discriminación, predictibilidad y transparencia.
Al lidiar con el alcance de un posible acuerdo sobre comercio electrónico, es útil mirar al trabajo previo que ha realizado la OMC, particularmente identificando que el comercio electrónico se compone de tres distintos tipos de transacción. Primero, la provisión de acceso a internet para negocios y consumidores. Segundo, la entrega electrónica de servicios, es decir, transacciones en las que los servicios se entregan a clientes como flujos de información digital. Tercero, el uso del internet como un canal para la distribución de servicios por medio del cual bienes y servicios comprados en línea son entregados a los consumidores por medios no digitales.
Empero, quienes sigan de cerca estas negociaciones pueden esperar un proceso laberíntico en el establecimiento de la agenda. Como ha argumentado Henry Gao, China y Estados Unidos tienen un acercamiento divergente al comercio electrónico. Mientras que Washington destaca mucho más el aspecto electrónico del comercio electrónico, Beijing aborda el particular desde una perspectiva centrada en el aspecto de comercio. Estados Unidos se enfoca más en barreras detrás de las fronteras, especialmente aquellas vinculadas a servicios ofrecidos en línea. China está más preocupada por asuntos aduanales y fronterizos, especialmente aquellos relacionados con la facilitación de comercio en bienes comprados en línea, pero entregados físicamente.
¿Proteccionismo del siglo XXI?
En cualquier caso, el acuerdo deberá hacer frente al proteccionismo digital. Pero, ¿qué es exactamente el «proteccionismo digital»? Este difiere del proteccionismo tradicional de bienes y servicios. La información es intangible, altamente comerciable, y cierta información puede considerarse como bien público. No se ha alcanzado un consenso multilateral sobre la definición de barreras al comercio digital, lo que complica cualquier intento por regularlas. Una definición propuesta por Susan Aaronson establece que el proteccionismo digital abarca «aquellas barreras o impedimentos al comercio electrónico, incluyendo censura, filtración, medidas de localización y regulaciones sobre privacidad».
Por su parte, el gobierno estadounidense define barreras al comercio digital ampliamente como «restricciones y otras prácticas discriminatorias que afectan el flujo trasfronterizo de información, productos digitales, servicios de internet y otros requerimientos tecnológicos restrictivos». De acuerdo con el Centro Europeo para Económica Política Internacional, las medidas de política pública o regulatorias que impiden el comercio electrónico pueden clasificarse en seis categorías: salvaguarda de información y privacidad (incluyendo medidas de localización de datos), ciberseguridad, derechos de propiedad intelectual, censura, acceso a mercados e inversión. Asimismo, estas medidas pueden conceptualizarse en cuatro grandes grupos que permiten comprender el sector de la economía que afectan: fiscales, localización, requisitos sobre datos y restricción de transacciones electrónicas.
No se ha alcanzado un consenso multilateral sobre la definición de barreras al comercio digital, lo que complica cualquier intento por regularlas.
El proteccionismo digital se expresa en diversas maneras y está ampliamente extendido. China recientemente expresó su preocupación en la OMC por regulación propuesta en la Unión Europea que requeriría a todo establecimiento comercial, sin importar su ubicación, que provea servicios digitales trasfronterizos en la Unión Europea a designar a una persona responsable permanentemente establecida en esa región. Las empresas estadounidenses se han quejado del Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea debido a que, en su punto de vista, «genera barreras comerciales desproporcionadas». En otros países también se tienen leyes similares. Por ejemplo, en Brasil, la Ley sobre Protección de Datos Personales entrará en vigor en 2020. A muchos países les desagrada la nueva Ley sobre Ciberseguridad de China, la cual requiere que toda entidad que opere en el país almacene la información coleccionada en sus actividades en servidores locales. Por otro lado, Tailandia no ofrece «puerto seguro» a intermediarios y sujeta a todos los intermediarios a la misma responsabilidad jurídica. La lista continúa y es larga.
La Ronda de Doha está congelada y no ha generado prácticamente ningún logro más allá del progreso en la facilitación de comercio. Un acuerdo plurilateral sobre comercio electrónico sería un enorme éxito para la OMC y sus países miembros. Las condiciones actuales no son necesariamente promisorias y producir un acuerdo plurilateral sobre comercio electrónico será una tarea titánica. No obstante, existe una necesidad imperante por arribar a un marco de gobernabilidad para el comercio electrónico, y la OMC -si bien lejos de ser perfecta- es el mejor foro para llegar a un acuerdo.
Las negociaciones serán complejas, pero el mundo tiene mucho que ganar de una coalición de miembros de la OMC comprometidos con el proceso y con la voluntad de alcanzar al menos un acuerdo inicial que pueda expandirse progresivamente. Recordando las palabras de Roberto Azevêdo, Director General de la OMC, el sistema multilateral de comercio enfrenta una amplia gama de retos, pero sus miembros tienen «una oportunidad que se da solamente una vez en una generación para renovarlo». Una cosa es segura: la tecnología continuará avanzando a paso veloz y las instituciones internacionales deben hacer lo propio.
FRANCISCO CAMPOS ORTIZ es maestrante en Servicio Exterior en la Georgetown University y becario en la Sección de Asuntos Económicos de la Embajada de México en Estados Unidos. Asimismo, es el eBay Policy Fellow para el periodo 2018-2019, papel en el que desarrolla un proyecto de investigación con el Laboratorio de Políticas Públicas de eBay sobre comercio electrónico, mercados digitales y protección al consumidor.
