4 septiembre, 2020 • Artículos, Asuntos globales, Portada • Vistas: 6242

Francisco E. Campos Ortiz

Septiembre 2020

El Director General de la Organización Mundial del Comercio (OMC), Roberto Azevêdo, presentó su renuncia en mayo de 2020, un año antes del término de su mandato y en un momento en que la Organización atraviesa la peor crisis desde su fundación. La renuncia de Azevêdo ha echado a andar un complejo proceso para la elección de su sucesor. El director general debe ser elegido por consenso, lo cual no será sencillo debido a las tensiones en el seno de la Organización. Se trata de un proceso de la mayor importancia, ya que el próximo director general tendrá la responsabilidad de trabajar con los miembros de la OMC para reformar la institución y asegurar su relevancia hacia el futuro.

La crisis que atraviesa la OMC se ha generado por diversas razones, pero al centro se encuentra la debilitación de sus dos pilares principales: negociación y solución de disputas. La OMC es un foro en el que los miembros negocian acuerdos comerciales. No obstante, a excepción de la conclusión del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, los miembros de la OMC han sido incapaces de negociar con éxito acuerdos comerciales multilaterales. A esto se ha sumado una crisis en el Órgano de Apelación, institución fundamental para la solución de controversias, que ha quedado completamente paralizado.

El próximo director general enfrentará un enorme reto que puede dividirse en cuatro partes. Primero, lograr avances en las negociaciones multilaterales antes de la Conferencia Ministerial de 2021. Segundo, llegar a acuerdos sobre la reforma del Órgano de Apelación que permitan el restablecimiento de esta importante institución. Tercero, generar reformas sustanciales en áreas clave de la Organización, principalmente en cuanto al trato especial y diferenciado. Cuarto, administrar las tensiones entre China y Estados Unidos que han llevado a discusiones sobre la “gran disociación”.

Negociaciones multilaterales

La OMC no ha cumplido las expectativas en cuanto a su función como foro de negociación multilateral. Más allá de la conclusión del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, la Organización no ha tenido mayores triunfos. Esto no es un reflejo de la Organización en sí misma, sino de la incapacidad de sus miembros para generar consensos y llegar a acuerdos.

La Ronda Doha, iniciada en Catar en noviembre 2001, tiene por objeto reformar el sistema multilateral de comercio mediante la reducción de obstáculos al comercio en cerca de veinte áreas. La Ronda también tiene como prioridad promover mecanismos que permitan a los países en desarrollo aprovechar el comercio como herramienta para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Las negociaciones de la Ronda Doha están atascadas y hay un consenso de que esta iniciativa no llegará a ningún lado.

El fracaso de la Ronda Doha ha generado incertidumbre sobre la capacidad de la Organización como un foro de negociación.

El fracaso de la Ronda Doha ha generado incertidumbre sobre la capacidad de la Organización como un foro de negociación. A esto se suma que, ante la inmovilidad en la OMC, un amplio número de países ha optado por firmar acuerdos comerciales fuera de esta. Ante esta situación, es vital que el próximo director general de la OMC priorice el avance en las negociaciones multilaterales. El avance en este rubro podría generar confianza y eliminar dudas sobre la relevancia de la institución.

Esta será una tarea compleja. Cualquier acuerdo en la OMC debe aprobarse por consenso, lo que implica que los 164 miembros de la Organización deben dar su anuencia. La diversidad de los miembros ha hecho que esto sea una tarea cada vez más complicada. Sin embargo, es posible lograr avances en ciertos rubros, lo cual podría generar confianza y permitir, a su vez, consensos en temas más complejos.

Las negociaciones sobre subvenciones a la pesca ofrecen la posibilidad de alcanzar un acuerdo en el corto plazo, lo que generaría ímpetu y revitalizaría a la Organización. Es por ello que el próximo director general debe priorizar la conclusión de estas negociaciones. Los miembros de la OMC han realizado importantes avances en este ámbito y han mostrado disposición por lograr un acuerdo en los próximos meses. El nuevo director general debe asegurarse de que las negociaciones continúen avanzando y que se alcance un acuerdo antes de la Conferencia Ministerial de 2021. Este triunfo generaría confianza y revitalizaría la moral, incentivando a los miembros a reformar la Organización.

Órgano de Apelación

La reforma al Órgano de Apelación será la principal prioridad del próximo director general de la OMC. El Órgano de Apelación es un cuerpo permanente de siete miembros que analiza las apelaciones a las decisiones de paneles en disputas sometidas por los miembros de la OMC. En diciembre de 2019, este cuerpo entró en crisis debido a que finalizó el periodo de tres de los cuatro miembros, cuyo término continuaba vigente. El Órgano de Apelación requiere de al menos tres miembros en funciones para poder operar.

Estados Unidos ha bloqueado el nombramiento de nuevos miembros del Órgano de Apelación bajo la premisa de que se ha desviado de su misión original. Estados Unidos ha expresado cuatro acusaciones bajo las cuales justifica su iniciativa de paralizar el Órgano. Primero, que el Órgano de Apelación practica “activismo jurídico”, es decir, que sus reportes han trascendido las reglas originales de la OMC. Segundo, el uso de las conclusiones de los paneles de solución de disputa como “precedente jurídico” y la emisión de opiniones consultivas. Tercero, el incumplimiento de los plazos para la emisión de reportes, los cuales a menudo exceden los 90 días que ordenan los textos jurídicos de la OMC. Cuarto, la práctica de que los miembros del Órgano, cuyo término ha llegado a su fin continúan trabajando en casos de apelación a los que fueron previamente asignados.

Asegurar la reforma y el funcionamiento del Órgano de Apelación deberá ser la principal prioridad del próximo director general. Como ha dicho el Director General Adjunto de la OMC, Alan Wolff, un Órgano de Apelación funcional es fundamental para “evitar una situación en la que cada disputa comercial se convierta en una pequeña o no tan pequeña guerra comercial”. La parálisis del Órgano de Apelación genera incertidumbre y erosiona la solución de controversias, uno de los pilares de la OMC que ha sido descrito como la “joya de la corona” de la Organización.

De no lograrse una reforma que permita el funcionamiento del Órgano de Apelación se darán más casos en que los miembros apelen resoluciones de los paneles hacia el vacío. Así ha sucedido recientemente en una disputa comercial entre Arabia Saudita y Catar (Arabia Saudita vs. Medidas relativas a la protección de derechos de propiedad intelectual). Arabia Saudita apeló la decisión del panel, sin embargo, dado que el Órgano de Apelación no está en funciones, el caso no podrá ser resuelto en el futuro próximo, incrementando el riesgo de mayores tensiones y restricciones al comercio.

Una posible solución a la actual crisis en el Órgano de Apelación es la creación de un mecanismo alterno en la OMC especializado en la solución de disputas sobre remedios comerciales. Estados Unidos ha mostrado gran oposición al manejo de casos relacionados con remedios comerciales. De manera similar, los países en desarrollo han expresado preocupación sobre la aplicación de reglas sobre remedios comerciales. Así, como ha sugerido la académica Jennifer Hillman, tendría sentido crear un órgano de apelación especializado en disputas sobre remedios comerciales, mismas que representan cerca de la mitad del total de las disputas que escucha la OMC. Si bien el proceso para la creación de este mecanismo implicaría la reforma de algunos instrumentos jurídicos fundacionales de la Organización, lo cual no es sencillo, esta medida tiene el potencial de generar el capital político necesario para desbloquear el Órgano de Apelación y mitigar algunas de las inquietudes de los miembros.

Lograr la reforma del Órgano de Apelación no será tarea sencilla. Las quejas de Estados Unidos y de otros miembros no son nuevas, sino que se han agravado a lo largo de los años precisamente porque se ha pospuesto el proceso de reforma, en parte por el enorme capital político necesario para llevarlo a buen puerto. Pese a ello, es de la mayor importancia que el próximo director general de la OMC se involucre de lleno en el proceso, generando confianza y buscando consensos entre los miembros. No es una exageración afirmar que el futuro y la relevancia de la OMC dependen del futuro del Órgano de Apelación.

Trato especial y diferenciado

El trato especial y diferenciado (TED) ofrece a los países en desarrollo miembros de la OMC mayor flexibilidad en sus obligaciones. Empero, la OMC no cuenta con una definición de “país en desarrollo” ni indicadores que permitan clasificar a países dentro de esta categoría o establecer su “graduación” de la misma una vez que han superado ciertos estándares. En cambio, los miembros de la OMC practican la autodeclaración, lo que implica que cada miembro decide si es, o no, un país en desarrollo, por lo tanto, sujeto a cierta flexibilidad en sus obligaciones.

El TED se ha convertido en el blanco de ataques del gobierno de Trump. El Presidente ha asegurado que la OMC está “descompuesta” debido a que los países “aseguran estar en vías de desarrollo para evadir sus reglas y beneficiarse de un trato especial”. El gobierno de Estados Unidos presentó una comunicación a la Organización criticando el TED dado que, por ejemplo, algunos miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos o del G-20 aseguran ser países en desarrollo ante la OMC. Por supuesto que el ataque al TED también va dirigido a China, país que argumenta estar en desarrollo ante la OMC. Para Estados Unidos, como se dijo en una sesión reciente sobre la reforma a la OMC en el Comité de Finanzas del Senado estadounidense, China se unió a la Organización siendo un “peso ligero” y, ahora, es un “peso pesado” en la economía mundial. Miembros de la OMC que se consideran en desarrollo, como China, la India, Kenia y Sudáfrica, han criticado cualquier intento por eliminar el TED, llamándolo una de las piedras angulares de la OMC.

La OMC ha generado un listado de 183 disposiciones generales en los diversos acuerdos de la que generan beneficios del TED. La revisión de estas disposiciones es extremadamente difícil, políticamente hablando. Una de las razones del fracaso de la Ronda Doha ha sido precisamente la falta de consenso en la revisión de estas disposiciones. Más allá de esto, hay un debate sobre los beneficios reales del TED, ya que los miembros de la OMC que invocan este trato no han probado empíricamente cómo han logrado avanzar sus metas de desarrollo gracias a estas flexibilidades.

Si bien es cierto que el desarrollo de los miembros es una de las metas de la OMC, estipulado en el preámbulo del Acuerdo de Marrakech que creó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, es claro que hay una necesidad imperante por reformar el TED de acuerdo con las realidades del siglo XXI. Como han sugerido Inu Manak y James Bacchus, el TED debe concentrarse en la inclusión, debe empoderar y no excluir. En lugar de exentar a ciertos miembros de sus obligaciones, debe fungir como herramienta para que estos cumplan con sus obligaciones en la OMC, integrándolos así completamente al sistema multilateral de comercio.

El próximo director general de la OMC debe proponer mantener el TED pero con un alcance reducido, como han sugerido Manak y Bacchus. Bajo este esquema, se evitaría cualquier intento por generar una definición general de “país en desarrollo”. En contraste, el TED se otorgaría no como una condición universal, sino caso por caso, producto por producto y sector por sector a aquellos miembros que justifiquen la necesidad específica en futuras negociaciones. Esta justificación provendría, como sugiere Anabel González, de ciertos indicadores, como la participación en el comercio mundial de algún miembro en un sector específico y si esa participación impacta los precios globales en dicho sector.

La reforma del TED está al centro del futuro de la OMC. Cerca de dos tercios de los 164 miembros de la organización son países en desarrollo, así que lograr esta reforma no será del todo sencillo. No obstante, es esencial lograr avances en esta área; de lo contrario, se prolongaría la ineficacia de las negociaciones comerciales en la OMC. La disposición de Brasil y Corea del Sur para renunciar al TED es muestra de que es posible reformar el mecanismo siempre que tanto países en desarrollo como desarrollados estén dispuestos a dejar de lado la intransigencia ideológica y se inclinen por la concertación.

La gran disociación

Las tensiones económicas entre China y Estados Unidos han generado enorme presión a nivel mundial. Se trata de la relación de mayor relevancia para el presente y el futuro del sistema internacional. Pese a ello, en algunos sectores de Estados Unidos se promueve romper los vínculos económicos con China. A este rompimiento de los lazos económicos entre ambos países se le ha denominado la “gran disociación”. Este rompimiento ha ganado tracción en un escenario de disputas comerciales, tecnológicas y de inversión, aunado a la pandemia del coronavirus. Sobra decir que, de concretarse, tal evento tendría un enorme impacto negativo en la economía mundial.

La OMC se encuentra al centro de las tensiones comerciales entre China y Estados Unidos. Washington considera que Beijing ha engañado al mundo y ha incumplido en sus obligaciones en la Organización. El próximo director general tendrá que administrar dichas tensiones y maniobrar para evitar que las inclinaciones proteccionistas detrás de la idea de la gran disociación se cristalicen.

El gobierno de Trump ha expresado su frustración –también comunicada por sus predecesores– con China debido a la percepción de que ha quebrantado sus promesas de reforma para adherirse paulatinamente a las obligaciones que manda la OMC. De acuerdo con un reporte publicado por el Representante Comercial de Estados Unidos en 2019, “China ha preservado un acercamiento estatista, mercantilista, pese a las expectativas de que reformaría su economía… hacia políticas liberales, de apertura, promovidas por la OMC”. Este proceso de reforma hacia una economía de mercado no ha tenido lugar, al menos no en la magnitud que Estados Unidos –y otros países occidentales– desearían.

La elección del próximo director general de la OMC tendrá enormes consecuencias para el futuro de la Organización y la estabilidad en la economía mundial.

A esto se suma que China se autodenomina “país en desarrollo” en la OMC. Estados Unidos se opone profundamente a esto, argumentando que China ha dejado de ser un país en desarrollo y, en consecuencia, no debe gozar de las flexibilidades y beneficios del TED. China, por su parte, se niega a aceptar dicha premisa. Así, el TED se posiciona al centro de la disputa entre ambos países en la OMC.

Uno de los principales retos del próximo director general será administrar la relación y minimizar las tensiones entre China y Estados Unidos en la OMC. Una relación positiva basada en la disposición de alcanzar consenso y hacer concesiones es fundamental para el futuro de la OMC. En buena medida, el futuro de la OMC dependerá de la capacidad de ambos países para encontrar un punto medio en sus demandas que permita que la organización continúe evolucionando.

Ambos países tendrán un papel fundamental en la elección del director general de la OMC. Ningún candidato será elegido a esta posición sin la anuencia de ambos. El próximo director general deberá ser percibido como neutral en esta disputa, posicionándose como un mediador honesto con la capacidad de incentivar el diálogo y proponer acercamientos novedosos y creativos para generar acuerdos e implementar las reformas requeridas para que la Organización continúe vigente en el siglo XXI.

Conclusión

La elección del próximo director general de la OMC tendrá enormes consecuencias para el futuro de la Organización y la estabilidad en la economía mundial. El próximo director general asumirá el cargo en medio de la crisis institucional más intensa que ha enfrentado la OMC, con una parálisis casi absoluta en los dos pilares al seno de su existencia, las negociaciones multilaterales para minimizar los obstáculos al comercio y la solución de disputas entre sus miembros. Para resultar exitoso, el nuevo director general de la OMC debe priorizar la conclusión de las negociaciones de subvenciones a la pesca antes de la Conferencia Ministerial de 2021, restablecer el funcionamiento del Órgano de Apelación, reformar el sistema del TED y mediar las tensiones económicas entre China y Estados Unidos.

FRANCISCO CAMPOS ORTIZ es Director Adjunto en Brown, Lloyd, James, una firma de asuntos públicos y cabildeo en Washington, DC. Es Productor Asociado de TradeCraft, un podcast que explora la economía política del comercio. Previamente fue parte del equipo de la Sección de Asuntos Económicos de la Embajada de México en Estados Unidos, el Centro Herbert A. Stiefel para Estudios sobre Política Comercial del Cato Institute, 2019 eBay Policy Fellow, entre otros. Es miembro de la Washington International Trade Association y del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales. Es maestro en Servicio Exterior y cuenta con un certificado en Diplomacia Corporativa por la Georgetown University.

Tags:China, Disputas comerciales, Estados Unidos, Gran disociación, OMC