¿Qué opciones tiene México?
Noticieros Televisa
Derzu Daniel Ramírez Ortiz
Junio 2019
Según la información disponible al 12 de junio de 2019, el acuerdo que anunciaron Estados Unidos y México, luego de la amenaza del presidente Donald Trump de imponer 5% de aranceles a las importaciones mexicanas, consiste en suspender temporalmente dicha imposición a cambio de que las autoridades mexicanas disminuyan el flujo de migrantes centroamericanos. Para lograrlo, México se comprometió a enviar 6000 elementos de la Guardia Nacional a la frontera sur. Además, Estados Unidos busca que el gobierno mexicano prolongue formalmente el acuerdo «Remain in Mexico» y que se comprometa a asumir el estatus de tercer país seguro. Sin duda, sería un mal acuerdo para México, puesto que en el arreglo operan implícitamente cuatro tipos de costos.
El primer de ellos tiene que ver con daños al prestigio del país. De acuerdo con lo que Estados Unidos exige, para octubre de 2019, se deberá incrementar de 700 a 2000 las detenciones diarias de migrantes en México. Este parámetro empujaría a las autoridades mexicanas a resolver con fuerza bruta un problema que requiere de inteligencia y humanidad. Estas medidas le restarían al gobierno mexicano credibilidad tanto en los foros multilaterales de migración y de derechos humanos como en su despliegue de protección a los migrantes mexicanos en Estados Unidos.
El segundo costo es el de la distracción y la falta de recursos materiales para cumplir con lo pactado. El especialista en seguridad Alejandro Hope ha advertido que 6000 elementos de la Guardia Nacional enviados a la frontera sur es una acción cuestionable, si se toma en cuenta las necesidades de seguridad de las 266 coordinaciones territoriales en las que se ha dividido el país. En cuanto a las capacidades instaladas de México para enfrentar el escenario de tercer país seguro y la prolongación del programa «Remain in Mexico», a todas luces son insuficientes por la dimensión del fenómeno. Nótese que de enero a mayo de 2019, hubo cerca de 100 000 solicitantes de asilo en Estados Unidos y hay 50 000 personas esperando concluir un procedimiento, que puede durar hasta 2 años.
El tercer costo es el político bilateral. Con las concesiones que el gobierno mexicano ha hecho, se ha establecido un precedente de chantaje que será difícil de sortear en el futuro. La amenaza arancelaria sigue latente y con ello se incrementa la capacidad de presionar a México para endurecer más su política migratoria y para hacer, incluso, que se aborden otros temas bilaterales de acuerdo a las necesidades e intereses de Trump.
Y, finalmente, el cuarto costo es el económico. Con la posibilidad de aranceles, la certidumbre económica del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) se difumina. Hay que recordar que para México el Tratado no solo implica el acceso libre al mercado estadounidense sino también representa una ventaja insustituible para la atracción de inversión extranjera directa. En pocas palabras, México pierde con el acuerdo, pero ¿qué factores explican este escenario?
En la relación bilateral, el concepto de asimetría interméstica es clave
Mientras que para Estados Unidos los intercambios económicos con México son importantes a secas, para México dichos intercambios son fundamentales para su viabilidad económica, sobre todo en periodos como el actual, en los que las variables económicas van a la baja. Es por ello que la amenaza de limitar el acceso al mercado interno siempre será un recurso eficiente para presionar a México en la mesa de negociación.
También es importante considerar que la relación bilateral es tan compleja que ha devenido en una relación interméstica, término de las Relaciones Internacionales que se utiliza para describir aquellos asuntos en los que es difícil trazar una línea entre lo interno y las dinámicas internacionales. Para México, algunas de las cuestiones más apremiantes de su política interna son definidas por la agenda bilateral con Washington.
Con las concesiones que el gobierno mexicano ha hecho, se ha establecido un precedente de chantaje que será difícil de sortear en el futuro.
Para Estados Unidos ocurre algo similar dentro de los parámetros de la asimetría prevaleciente. En la agenda pública estadounidense, México es parte de la agenda tanto de política exterior, como de política interna. El hecho de que, desde su campaña presidencial, Trump haya definido a México como parámetro de cumplimiento de sus doctrinas «Estados Unidos primero» y «Hagámos grande a Estados Unidos otra vez», solo ha intensificado el carácter interméstico de la relación bilateral.
Por ejemplo, el asunto de la migración indocumentada es el más urgente para el 70% de los votantes republicanos. Esto explica que el incremento en las detenciones de inmigrantes en Estados Unidos, acompañado del anuncio del gobierno mexicano sobre una política de puertas abiertas hacia la migración centroamericana, sean hechos que hayan desatado una de las amenazas más hostiles que Estados Unidos hayan infringido en contra de su socio en la historia reciente.
Ahora bien, en este contexto en el que prevalece la complejidad y la asimetría de poder, la mejor estrategia para México ha sido la de negociar por separado los asuntos más apremiantes de la agenda bilateral como lo son la migración, la seguridad y el comercio. En el momento en que Estados Unidos pone en la mesa de negociación los temas económicos, México tiene altas posibilidades de terminar aceptando concesiones contrarias al interés nacional. Esto aplica especialmente al tema migratorio, puesto que Trump lo ha sabido transformar de un asunto urgente de política pública a un símbolo estratégico para aglutinar a las bases republicanas.
Por lo anterior, es necesario que el gobierno mexicano desvincule los temas en la actual coyuntura. Si algo tuvo de positivo el acuerdo es que dio algo de tiempo para plantear una estrategia coherente que establezca una alternativa a continuar bajo la espada de Damocles.
¿Qué opciones tiene México en el corto plazo?
En primer lugar, es necesario calibrar las posibilidades de que la amenaza se vuelva realidad. México es el principal socio comercial de algunas de las principales economías regionales de Washington. Alrededor de siete millones de empleos en aquel país dependen del comercio con el vecino del sur. Asimismo, existen cadenas productivas tan entrelazadas que una medida arancelaria comprehensiva reportaría daños para empresas y trabajadores estadounidenses. Además, Estados Unidos no cuenta con la capacidad operativa para captar aranceles de forma inmediata, sobre todo en una frontera en la cual hay más de 13000 cruces fronterizos comerciales diarios.
Se podrían enumerar cuatro estrategias para lidiar con la presente coyuntura que no son mutuamente excluyentes. La primera es la de asumir la «findlandización» y actuar en consecuencia. Este término denota una estrategia que consiste en enmarcar las decisiones de política interna y exterior dentro de un contorno en el que no se contrapunteen los intereses fundamentales de la superpotencia vecina con el objetivo de mantener un grado de autonomía relativa frente a esta. Con el acuerdo, el gobierno mexicano apunta en esta dirección. Sin embargo, como se argumentó, este camino impone una diversidad de costos políticos, económicos y sociales para México que son perniciosos en diversos aspectos.
La segunda, es la estrategia de la reciprocidad. Si Washington decide en algún momento imponer los aranceles, México tiene una amplia experiencia en maniobras de retaliación comercial que podrían socavar electoralmente a Trump. Sin embargo, no es una estrategia adecuada para sostenerla por largo tiempo, ya que además de infringir daños al consumidor mexicano, podría someter a México a una escalada de represalias.
Para México, algunas de las cuestiones más apremiantes de su política interna son definidas por la agenda bilateral con Washington.
Otra opción radica en generar contrapesos. El 11 de junio de 2019, el Canciller mexicano anunció una reunión de alto nivel con funcionarios chinos. ¿Esto debe de interpretarse como una táctica para obtener alguna ventaja de la guerra comercial entre China y Estados Unidos? Varios especialistas plantean que este es un momento idóneo para contrapesar a Washington, tomando partido a favor del país asiático en asuntos sensibles, como lo es la competencia mundial por la red 5G. Sin embargo, los determinantes de la política exterior mexicana, como la vecindad y dependencia con Estados Unidos, ¿permitirán transitar por esta vía? Francamente, solo de forma limitada.
La cuarta opción es una que combina la concertación regional con medidas de naturaleza interméstica. Por un lado, es necesario gestionar de forma más eficiente el flujo migratorio proveniente de Centroamérica. Por ello, es urgente que el gobierno mexicano concilie algún tipo de esquema que aborde el ciclo migratorio en conjunto con los gobiernos centroamericanos involucrados. Por el otro, es menester reconocer que para influir en el comportamiento externo de Estados Unidos es necesario incidir en su contexto interno. En este sentido, por el amplio historial de intervencionismo estadounidense en México, siempre ha sido riesgoso abrir esta puerta. Sin embargo, hay formas sofisticadas para hacerlo. Por ejemplo, durante la difícil ratificación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1993, México cabildeó de forma efectiva en el Congreso estadounidense a favor de la aprobación.
En el presente caso, el objetivo podría ser neutralizar la principal herramienta de Trump para llevar a cabo su estrategia de presión comercial, la Ley de Poderes Económicos para Emergencias Internacionales (IEEPA). Es una ley formulada que provee poderes extraordinarios al presidente para que enfrente amenazas a la seguridad nacional de Estados Unidos. En la práctica, se ha utilizado en asuntos de índole geopolítico como lo son los casos de Corea del Norte o de Irán. En el caso de México, la justificación basada en esa ley, es lo que dificultaría abordar el uso unilateral de aranceles por medio de los medios de resolución de controversias disponibles en el TLCAN o la Organización Mundial del Comercio.
En el hipotético escenario del uso de aranceles, habrá que sopesar si se podría litigar una interpretación abusiva de la ley por parte del ejecutivo. En primer lugar, porque el enfoque de la IEEPA es limitativo y no expansivo con respecto al poder presidencial para utilizar medidas de presión económica. En segundo, porque la ley indica que las medidas económicas deben ponerse en práctica después de una declaratoria de emergencia nacional que debe consultarse con el Congreso, ante lo cual la mayoría demócrata en la cámara baja se ha opuesto. Y en tercero porque la ley exige que las acciones implementadas tengan congruencia con la amenaza definida. Si bien las cortes no se entrometen con la definición de emergencia que el presidente hace, es posible que juzguen sobre los métodos utilizados para combatir la emergencia, en este caso la amenaza arancelaria en contra de un aliado y socio comercial.
¿Qué alegatos adicionales existen para poder neutralizar la amenaza arancelaria? ¿Qué actores en Estados Unidos cuentan con los incentivos para judicializar la política comercial de Trump? La respuesta es toral para evaluar una estrategia alternativa que de mayores réditos a México, en comparación con los que se obtendrán por el sometimiento de la política interna, a las exigencias de un presidente extranjero en campaña que no parará de utilizar su eficaz estrategia de chantaje.
DERZU DANIEL RAMÍREZ ORTIZ es profesor e investigador en la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (UPAEP). Es doctor en Ciencias Políticas y Sociales con orientación a las Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Es especialista en temas de gobernanza económica global, relaciones México-Estados Unidos y en la política exterior de ambos países. Participa como analista en diversos medios de comunicación. Sígalo en Twitter en @derzudaniel.
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