Diplomacia híbrida entre la paz y el reposicionamiento internacional
Reuters-José Gómez
César Niño y Fabio Sánchez
Agosto 2018
El fin de la era de Juan Manuel Santos en materia de política exterior deja 8 años con importantes puntos a resaltar. El primero concerniente a la diplomacia en el vecindario y a la reconexión regional tras una chocante relación entre el gobierno de Álvaro Uribe con Hugo Chávez y los miembros del Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América. El segundo, un poco más ampliado, referente a la capacidad de atracción de su política exterior, principalmente por las dinámicas de la internacionalización del proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el ingreso de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la configuración como socio global de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), para finalmente observar la tortuosa relación que heredó su gobiernos con los asuntos del diferendo limítrofe con Nicaragua ante La Haya. No cabe duda que el gobierno de Santos tuvo logros y aciertos en materia de política exterior, pero también dejó muchos pendientes que deberá reconducir y asumir el nuevo gobierno de Iván Duque.
Conexión internacional, ¿poder blando colombiano?
Una vez posesionado, Santos realizó un viaje en 2010 a Brasil para enviar un claro mensaje a la región y al mundo: su prioridad estaría en la reconexión con Sudamérica y Latinoamérica en general. A esto se suma el encuentro con Chávez en Santa Marta ese mismo año, con el ánimo de aliviar la tensión con el vecino país, y asegurar el apoyo de Caracas en el proceso de paz con las FARC que se iniciaría en La Habana en 2012. En su primer viaje a Estados Unidos, en la Universidad de Brown, señaló la importancia de Latinoamérica y de la necesidad del mirar al sur de la región.
Es evidente que Santos adelantó una estrategia de reconexión con la región híbrida: participación en foros y fortalecimiento diplomático. Paradójicamente, cuando Santos logró acercarse a Cristina Fernández de Kirchner, Evo Morales, Luiz Inácio Lula da Silva y Chávez -la nueva izquierda sudamericana- algunos fallecieron y otros salieron de la escena política, cuando se vislumbraban nuevos vientos hacia la derecha en la región.
Asimismo, Colombia acudió a los encuentros de la Unión de Naciones Suramericanas y fortaleció alianzas con Costa Rica, Guatemala, Haití, Honduras y México. Además, abrió una embajada en Trinidad y Tobago, en medio de una nueva voluntad diplomática que también permitió el establecimiento de sedes en Indonesia, Tailandia y Turquía en 2013, y en 2014 en Argelia, Azerbaiyán y Vietnam.
Con el proceso de paz (de 2012 a 2016) Bogotá necesitó el apoyo regional. Fue fundamental el papel de Cuba como anfitrión de los diálogos con las FARC; Venezuela como facilitador del acercamiento con dicha guerrilla, y el de Chile, junto con Noruega, como acompañantes del proceso. Una Colombia en proceso de paz, le permitió a Santos promover campañas del país como un destino de inversión seguro y como una nueva potencia turística con vastas zonas inexploradas tras largos años de conflicto interno.
Una nueva imagen del país se empezó a gestar, basada en la pacificación y las buenas relaciones con sus vecinos, así como con Asia, Europa y Estados Unidos. El país ingresó al grupo CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica), y se le catalogó como país bisagra, el cual podría articular la relación de Sudamérica con Washington.
La firma del acuerdo de paz definitivo con las FARC en 2016 se consolidó con el premio Nobel de la Paz otorgado Santos. El reconocimiento le dio más legitimidad e impulso para promover la imagen de un país pacífico en construcción, posible eje regional luego del ocaso brasileño y el hundimiento inevitable de Venezuela.
Internacionalización de la paz: nadie es profeta en su tierra
El gobierno de Santos heredó problemas estructurales en materia de conflicto armado. Por un lado, asuntos vitales de seguridad nacional relacionados con el narcotráfico y con las lógicas del crimen organizado que emanaban de las FARC. Por el otro, heredó un cúmulo de incertidumbres en materia de negociación que desde Oslo y La Habana, se convirtieron en los grandes derroteros para la terminación del conflicto armado.
Durante el final de la década de 1990 e inicios de la de 2000, se empezó a construir en Colombia un espacio político y académico que encuadraba lo que sucedía como «internacionalización del conflicto». Eventos como el 11-S y las estrategias de la política exterior colombiana entre Andrés Pastrana y Uribe con el Plan Colombia y la Política de Seguridad Democrática respectivamente, forjaron rutas de acción para generar la llamada «internacionalización». Aquel adjetivo calificativo hacía referencia al involucramiento internacional en el desenvolvimiento del conflicto, en cooperación, asistencia y visibilización de las FARC como un grupo terrorista en las bases de datos del Departamento de Estado y de la Unión Europea.
La firma del acuerdo de paz definitivo con las FARC en 2016 se consolidó con el premio Nobel de la Paz otorgado Santos.
En ese sentido, la llegada de Santos a la presidencia marcó un giro sobre los asuntos del conflicto armado y se acuñó la frase que haría carrera en el gobierno federal como «la diplomacia por la paz». Si bien la estrategia de seguridad sobre los grupos armados ilegales imperaba en las directrices institucionales, simultáneamente se logró tejer un importante acercamiento entre el gobierno colombiano y las FARC. Con base en lo anterior, se iniciaron los diálogos oficialmente encaminados hacia el proceso de paz. En efecto, Santos anunció públicamente que en esta oportunidad se trataría de un proceso a la colombiana, dejando implícito que la participación de los actores internacionales sería segmentada, precisa y concreta, diferente a pasadas oportunidades en gobiernos anteriores.
De tal manera, el inicio de los diálogos de paz contó con la convergencia de Cuba, Chile, Noruega y Venezuela, quienes, según el gobierno y las FARC, fungirían como acompañantes y garantes tan solo para estar en momentos de crisis en la mesa. Santos alcanzó a leer el contexto regional e internacional haciendo que el mundo volcara los ojos hacia el proceso en Colombia; alcanzó a reducir considerablemente las tensiones con el vecindario provocadas por su antecesor; involucró al gobierno de Caracas para generar confianza en la mesa, y mantuvo un discreto relacionamiento en el tema con Washington. No obstante, este último se involucraría con mayor peso en las conversaciones a medida que los puntos desarrollados entre las partes asumieran puntos sensibles de la agenda de la Casa Blanca, entre ellos, el narcotráfico y la extradición.
En 2015 el presidente Barack Obama designó a Bernie Aronson como representante del gobierno e interlocutor en La Habana, por supuesto con el aval de las partes protagónicas en el proceso. Su papel era comunicar los avances a Washington y respaldar públicamente el esfuerzo de Santos por resolver el conflicto armado, situación que motivó, entre otras cosas, a que organizaciones internacionales, acompañadas de líderes mundiales, apostaran por un feliz término de las negociaciones. Estas acciones enviaron un mensaje de legitimidad importante tanto para el país como para la comunidad internacional. Por ejemplo, ese mismo año el Exsecretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, visitó Bogotá mientras el presidente Santos salió de gira por Europa para conseguir fondos y respaldos estratégicos. Los viajes del Presidente convocaron apoyos importantes en la aportación de cooperación para la paz de distintos gobiernos.
Mientras el gobierno de Santos hacía alarde de la diplomacia por la paz, el proceso de negociación con las FARC tomaba forma para concluir en un acuerdo final. Sin embargo, las fuerzas motrices de la política interna colombiana caldeaban un ambiente de incertidumbre que parecía tener mayor respaldo y certeza sobre lo negociado en el escenario internacional que en el nacional. El liderazgo del expresidente Uribe y las iniciativas de su actual partido político Centro Democrático lograron poner contra las cuerdas la refrendación de lo acordado entre el gobierno Santos y las FARC, al aludir a inconformidades estructurales y de gran envergadura para el futuro del país. No obstante, con el argumento constitucional en el que se funda la paz como bien y derecho en Colombia, por vía ejecutiva, Santos ratificó lo pactado en 2016, cayendo en un innecesario desgaste tanto electoral como institucional. Esto dejó erosionada su imagen dentro del país, pero le alcanzó para obtener el premio Nobel de la Paz.
La diplomacia por la paz dejó grandes réditos. La última semana de enero de 2016, Colombia alcanzó el respaldo de 47 países, incluidas las 5 potencias y miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU. Conforme al mandato de la organización, el Consejo de Seguridad aprobó sin ningún contratiempo la Resolución 2261 para la creación de la Misión Política Especial que coordinó la verificación del cese del fuego y de hostilidades definitivo y por supuesto, la dejación de armas por parte de la guerrilla de las FARC. Al día siguiente en Quito, los Estados miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños manifestaron su intención de conformar la misión, situación que blindó regionalmente lo alcanzado en La Habana. De tal manera, el espaldarazo diplomático se robusteció aún más con la presencia de los elementos activos de las fuerzas militares colombianas en la mesa, lo cual trajo anuncios favorables, desde personalidades expertas en resolución de conflictos hasta líderes políticos fuera de Colombia. De esta manera, la culminación del mandato presidencial de Santos concluye con un acuerdo en marcha, con retos avasalladores sobre la implementación de lo pactado, con un cúmulo de incertidumbres sobre el escenario posterior a las FARC, con una violencia entrópica natural derivada de la desaparición del grupo guerrillero, con los residuos y mutaciones de grupos armados ilegales, pero, en esencia, deja claro que cuando se culmina un conflicto armado interno (tan solo con las FARC) la tendencia al crecimiento de la criminalidad y atomización de la violencia se convierten en los nuevos asuntos de prioridad en la agenda de seguridad de un Estado.
Asunto con Nicaragua y La Haya
El fallo de la Corte Internacional de Justicia en 2012 significó un duro revés para el interés nacional colombiano. La pérdida de aproximadamente 75 000 kilómetros cuadrados en el Caribe generó un gran debate sobre el manejo de la diplomacia ante demandas internacionales. La respuesta fue dubitativa, se pretendió desconocer el fallo, se salió del Pacto de Bogotá y se expuso al país ante dos nuevas demandas en curso por parte de Nicaragua: la primera por desconocer el fallo de 2012, y la segunda por las pretensiones de avanzar más sobre la plataforma continental, lo cual le acercaría más a la costa colombiana.
Bogotá perdió la estructura básica de su archipiélago, y no fueron suficientes los documentos históricos, los datos geotécnicos aportados a los jueces sobre la posición de los cayos ni tampoco el simple ejercicio de la soberanía del país. Una dura lección para un país que siempre ha pretendido ser un actor relevante en el Gran Caribe.
Colombia en la OCDE y la OTAN: ¿quo vadis?
Colombia se ha caracterizado por tener una política exterior que respeta el Derecho Internacional y que adopta los instrumentos necesarios para el cumplimiento de los compromisos internacionales. Sin embargo, por razones propias del conflicto armado interno, la agenda exterior ha estado securitizada los últimos 30 años, durante los cuales han imperado asuntos de lucha contra el narcotráfico, extradición, guerra contra el terrorismo, entre otros, bajo las cuales las directrices en varias ocasiones emanaron desde Washington.
La tradición de la Cancillería colombiana ha estado marcada por tres grandes doctrinas en particular. La primera acuñada como Respice pollum en el gobierno de Marco Fidel Suárez (de 1918 a 1921), que significó «mirar al norte», en referencia a las relaciones con Estados Unidos. Luego, con el gobierno de Alfonso López Michelsen (de 1974 a 1978) se adoptó la doctrina del Respice similia, que hacía hincapié en las relaciones de Colombia con los «similares» y al acercamiento con el vecindario. Esas dos primeras maneras de hacer la diplomacia estuvieron presentes durante gran parte del siglo XX en un país convulso y en constante disputa partidista. El presidente Santos ha construido un nuevo eje de análisis de las doctrinas de la acción exterior del país, que tiene que ver con el Respice omnia, orientada por el principio de «mirar al universo», «mirar al conjunto». Con base en esa tercera dimensión, Santos puso desde el inicio de su gobierno dos derroteros específicos: el ingreso de Colombia a la OCDE y la asociación estratégica con la OTAN.
La diplomacia por la paz dejó grandes réditos.
En 2018, los medios de comunicación colombianos comenzaron a realizar ciertas reflexiones sobre el fin de la presidencia de Santos y su impronta. De hecho, los principales medios que cubren las cuestiones macroeconómicas y de inversión, mencionaron que casi a la par de la consolidación del proceso de paz con las FARC, la entrada a la OCDE fue una de las prioridades de Santos durante su gestión. En efecto, el proceso de ingreso tuvo altas y bajas desde 2013, año en el que Colombia fue aceptada por la organización para empezar un arduo camino. En septiembre de ese mismo año, la OCDE envió al gobierno de Santos una hoja de ruta precisa sobre los requisitos que debería cumplir para hacer parte del «club de las buenas prácticas». El primer obstáculo de Colombia era hacer y ajustar en términos estructurales los requisitos que imponía la organización; un umbral administrativo y técnico que demuestra la eficiencia de los números para las clasificaciones y, los problemas de base en materia social, de educación, de empleo y hasta de violencia.
Colombia ha hecho ajustes titánicos en materia estadística para lograr su ingreso. Por ejemplo, se ha reportado una notable disminución de la informalidad en los últimos 4 años al llevar el indicador de formalidad laboral en las principales ciudades hasta un 50.6%. No obstante, los índices de asesinato a líderes sindicales y de protección a los trabajadores aún es tarea pendiente. Otro ejemplo al respecto tiene que ver con el analfabetismo y la educación. Según los estándares de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), la cifra establecida para indicar que un territorio es libre de analfabetismo debe ser de 3.8%, y en Colombia la tasa de analfabetismo es de 5.7% hasta hace un par de meses, mientras que en Finlandia es de 0%. Mientras se habla en Bogotá y en París del ingreso de Colombia a la OCDE, aún el país tiene más territorio que Estado y se enfrentará al mismo rasero con el que se mide en educación, desarrollo y empleo a Australia, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Suiza, entre otros. Es en últimas un logro y mérito político para Colombia, pero al mismo tiempo un desafío para el Estado.
Bajo esa diplomacia persistente y en oportunidades obstinadas, durante el gobierno de Santos, Colombia también se convirtió en un socio estratégico y global de la OTAN. Gracias a su complejo conflicto armado, el país ha tenido una agenda de seguridad permeada por la estrategia y la táctica de guerra irregular. Estas cuestiones han llamado la atención de actores mundiales por la manera en la que se ha combatido desde la oficialidad a grupos irregulares. Dentro de la doctrina del Respice omnia y a pesar de que Colombia se encuentra alejada de las preocupaciones mundiales, desde Bogotá se planteó la exportación de experiencia y conocimiento a la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado.
En junio de 2013, Santos anunció por primera vez sus intenciones de «acercamiento» a la OTAN. El esfuerzo del gobierno Santos en convertir a Bogotá en punto de referencia en seguridad internacional en la OTAN, lo llevó a poner a Colombia junto a Afganistán, Australia, Corea del Sur, Irak, Japón, Mongolia, Nueva Zelanda y Pakistán como socio global y estratégico. Lo anterior como consecuencia regional, despertó un dilema de seguridad con algunos de sus vecinos, como Bolivia y Venezuela, quienes advirtieron que la relación entre Colombia y Bruselas traería consigo intervenciones militares e inestabilidad en Latinoamérica. No obstante, es pertinente aclarar que la categoría de socio global de la OTAN no es directamente proporcional a ser miembro, pues Colombia no podría serlo por cuestiones geográficas, de capacidad y de derecho, situación que se distancia del alcance y derechos que tienen los miembros en materia de seguridad colectiva y asistencia recíproca. Ser socio global de la OTAN significa trabajar en materia de cooperación en seguridad, optimización de procesos, mejora en la toma de decisiones, asumir mejores estándares de procedimientos, participar como actor invitado en cuestiones que la organización crea conveniente, pero en ningún caso la organización defendería a Colombia de una agresión internacional.
Lo que queda pendiente
En Colombia, la política exterior ha estado ampliamente criticada por responder más a personalismos que a estrategias de la propia razón de Estado. Por un lado, la primera tarea pendiente en esta materia para el presidente entrante Iván Duque es terminar de profesionalizar al servicio exterior y nombrar al personal cualificado para llevar a feliz término la custodia del interés nacional fuera de las fronteras del país. Al respecto, es menester que el nuevo gobierno defina qué entiende por interés nacional colombiano y cómo lo va a satisfacer.
El gobierno de Duque hereda unos problemas naturales de la propia dinámica internacional y de coyunturas precisas conforme a las relaciones con Europa, Estados Unidos y Latinoamérica, y la idea de conectar a Colombia con Asia y África, escenarios que tienen que tener una asignación crucial en la toma de decisiones de los hacedores de la política exterior. Duque también hereda unas plataformas importantes como la OCDE y la OTAN que motivan a la diversificación temática de la agenda exterior colombiana y a la propia desecuritización de la misma, oportunidades que se abren para proyectar nuevos asuntos de gran prioridad para el país. El tiempo dirá si Duque optó por una ruptura de lo construido o por un continuismo en lo importante, estratégico y necesario.
CÉSAR NIÑO es profesor asociado de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda. Es doctor en Derecho Internacional por la Universidad Alfonso X el Sabio. Sígalo en Twitter en @cesarnino4. FABIO SÁNCHEZ es profesor titular y Director de Investigación de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda. Es doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Autónoma de Barcelona. Sígalo en Twitter en @fabsanchezc.
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