Alcances e implicaciones de la entrada en vigor de los títulos III y IV de la Ley Helms-Burton
Univisión
Jacaranda Guillén Ayala
Una colaboración del Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques
Junio 2019
La historia del embargo estadounidense a Cuba conlleva aislamiento político y económico, represalias e intentos y ataques por socavar al régimen de la isla, lo que ha impactado mayormente en el desarrollo del pueblo cubano, pues el régimen no solo prevalece, sino que, ante una supervivencia permanente, tras la muerte de Fidel Castro, busca abrirse lentamente en pro de la recuperación económica. Para Estados Unidos, Cuba representa el tema más antiguo en la agenda de política exterior, cuyo curso obedece a los intereses del presidente en turno y a la influencia de diversas fuerzas políticas y con preminencia en el Congreso, lideradas por los republicanos. En su momento, algunos demócratas han buscado normalizar las relaciones -John F. Kennedy, William Clinton y Barack Obama-, pero ninguno lo ha logrado, ya sea por la supremacía legislativa o por el poder de estas fuerzas. Hoy el mandatario Donald Trump revierte elementos esenciales que fueron impulsados por Obama y que han beneficiado a ambas partes. ¿Podrá lograrlo?
Para Cuba, el bloqueo no solo ha frenado su desarrollo interno sino también el externo y, lamentablemente para su supervivencia, ha tenido que depender de socios estratégicos, como Rusia y Venezuela. Pero la desestabilización de estos países ha impactado negativamente la dependencia, frenando los flujos de comercio, inversión, financiamiento y apoyo militar hacia la isla. El caso más doloroso es la desintegración de la Unión Soviética que en cadena sumió a Cuba en una crisis económica conocida como el Periodo Especial, y cuyos estragos aún prevalecen. Revertir el legado de Obama, que de alguna manera suplió la pérdida de apoyo venezolano, en un momento en que Cuba necesita de la inversión extranjera, el comercio y los beneficios del turismo para sentar sus políticas económicas, ha reavivado el temor de enfrentar un segundo periodo especial.
A la luz del discurso de «beneficiar» al pueblo cubano, Trump no esconde el deseo eterno de Estados Unidos de lograr la transición política en Cuba, por lo que busca impedir que el régimen, que posee gran participación en la economía y la industria turística de ese país, siga beneficiándose de la apertura. Para ello, revisó y puso en vigor los títulos III y IV de la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana (Ley Helms-Burton) de 1996, suspendidos hasta ahora cada 6 meses por todos los mandatarios estadounidenses debido a los conflictos que estas normas propician en el ámbito de las relaciones con terceros países. En esta ocasión, el Departamento de Estado estadounidense elaboró una lista de más de doscientas empresas relacionadas con el gobierno cubano y que podrían ser reclamadas al amparo de esta legislación, aunque se han excluidos los consorcios de terceros países.
Como sea, Trump ha iniciado una guerra económica unilateral con el objetivo de asfixiar la economía cubana, como ya lo hizo Washington en la década de 1990, precisamente con la Ley Helms-Burton, y en plena crisis económica cubana. Su estrategia: frenar y revertir la inversión extranjera, los lazos comerciales y el flujo de remesas a la isla. No obstante, esta política no solo perjudica a Cuba, sino también a Estados Unidos y, por supuesto, a terceros países con negocios e intereses empresariales en la isla. Así, ante los «posibles» reclamos, intereses y compensaciones de Estados Unidos, se prevén tres escenarios: 1) desestabilización del régimen cubano debido a que toda la actividad económica está ligada al Estado; 2) perjuicio a los nuevos capitales estadounidenses que llegaron luego de la normalización de las relaciones, e 3) impacto y afectación a empresas de terceros países con capital y comercio en Cuba, pero que «podrían traficar» con propiedades estadounidenses confiscadas.
Origen y codificación del embargo estadounidense contra bloqueo cubano
El bloqueo cubano o embargo estadounidense comenzó poco después de que Fidel Castro asumió el poder en Cuba. Hasta entonces, Estados Unidos había respaldado al gobierno de Fulgencio Batista. Luego del movimiento revolucionario, la nacionalización concretamente sobre empresas estadounidenses, el acercamiento y pronto estrechamiento de relaciones con la Unión Soviética en plena Guerra Fría, fueron elementos que acrecentaron la ira estadounidense. Una era de interminables tensiones entre ambos países comenzó y la indemnización ofrecida por Cuba fue rechazada únicamente por Estados Unidos.
La ayuda estadounidense fue remplazada por la rusa y, posteriormente, por la venezolana, países a los que Cuba comenzó a comprar petróleo y vender azúcar. Además de afectar el comercio y la inversión, Estados Unidos restringió los viajes, el servicio postal y rompió las relaciones diplomáticas. Hasta la nacionalización, la mayor parte de los insumos de las empresas cubanas provenían de Estados Unidos (energía, agricultura, servicios públicos, comercio, telecomunicaciones y electricidad). En energía, fuente vital para el funcionamiento de la economía cubana, dos de las tres empresas petroleras que dominaron la industria cubana por décadas eran estadounidenses (ESSO y Texaco; Shell era angloneerlandesa). Estas empresas vendían su petróleo a Cuba, que luego pagaba por la refinación y la producción de derivados, productos que al final eran vendidos por los consorcios extranjeros.
A pesar de los intentos del presidente Kennedy por normalizar las relaciones, el embargo se recrudeció tras la derrota militar de la Brigada 2506, en Playa Girón, integrada por exiliados cubanos. Amparado en la Ley de Comercio con el Enemigo (1917) y la Ley de Asistencia Extranjera (1961) el mandatario firmó a principios de 1962 una orden ejecutiva que amplió las restricciones comerciales y profundizó el embargo. Junto a esta legislación, otras normas han sido aprobadas para codificar, fortalecer y recrudecer el embargo estadounidense: la Ley del Banco de Exportaciones e Importaciones de 1945, la Ley de Comercio de 1974, la Ley de Democracia Cubana (Ley Torricelli) de 1992, la Ley Helms-Burton de 1996, la Ley sobre la Reforma de Sanciones Comerciales y Fortalecimiento de las Exportaciones, y la Ley de Protección a las Víctimas de Tráfico de 2000. A estas normas jurídicas se suma el presupuesto anual del Congreso que contempla alguna disposición relativa al embargo.
Hoy el mandatario Donald Trump revierte elementos esenciales que fueron impulsados por Obama y que han beneficiado a ambas partes. ¿Podrá lograrlo?
Hasta 1996, las disposiciones jurídicas sobre el embargo a Cuba permanecieron bajo el rango de órdenes ejecutivas -figura que no encuentra una definición clara en la Constitución de ese país, pero que es inherente del poder presidencial que, con base en esa autoridad, cuenta con la fuerza y sus correspondientes efectos legales-, pero en ese mismo año, la Ley Helms-Burton codificó el embargo, pasando de ser competencia del Ejecutivo a facultad legislativa, y desde entonces el Congreso es el único órgano que puede reformarlo o derogarlo. Por otro lado, destaca la aprobación de las leyes de 1992 y 1996 por la mayoría republicana en el Congreso, luego de 40 años de control demócrata, a la par de una mayor influencia de los grupos y cabilderos anticubanos, aliados tradicionales de los republicanos.
Más aún, al tiempo que la Ley Helms-Burton codificó el embargo, también buscó internacionalizarlo precisamente a partir de lo dispuesto por los títulos III y IV que, por su carácter extraterritorial, impactan las inversiones de terceros países en Cuba, así como la entrada de sus directivos a Estados Unidos. Esto inicialmente provocó la oposición del bloque comunitario europeo que denunció la norma ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). Posteriormente, en 1998, Clinton llegó a un acuerdo con la Unión Europea para suspender cada 6 meses la entrada en vigor de ambos títulos. A cambio de que la Unión inhibiera la inversión de los países europeos en la isla, promovería ante el Congreso la eliminación del título IV, algo que no consiguió.
El legado de Obama en Cuba y las políticas de reversión de Trump
Obama anunció el inicio de contactos con Cuba luego de la liberación de presos políticos por ambas partes, bajo el argumento de que el aislamiento solo dañó al pueblo cubano y Estados Unidos había fracasado en la promoción de sus intereses. En 2014, los tres ejes de su política fueron: 1) restablecimiento diplomático; 2) revisión sobre el mantenimiento de Cuba en la lista de «países patrocinadores del terrorismo», y 3) incremento en el comercio, tránsito de personas e información entre ambos países.
Entre 2015 y 2016, Cuba y Estados Unidos impulsaron la cooperación en diversos ámbitos: telecomunicaciones y conexiones vía internet, proyectos humanitarios y del sector privado, pequeñas y medianas empresas, medio ambiente y pesca, buques de carga, terrorismo, crimen organizado trasnacional y cibernético, conexión aérea directa, servicio postal, materiales de construccion, energías renovables e investigación médica. Igualmente, eliminaron restricciones al turismo, remesas, viajes individuales, financiamiento privado, transacciones bancarias, venta de productos estadounidenses y adquisición de cubanos, y aperturaron diálogos sobre comercio e inversión y respecto a los derechos humanos y la democracia.
Obama inauguró una nueva era en las relaciones con Cuba. Su gobierno, por primera vez en la historia, se abstuvo en la Asamblea General de las Naciones Unidas de votar a favor de continuar con el bloqueo cubano; instó al Congreso a levantar el embargo; propició una mayor vinculación entre las empresas estadounidenses y el naciente sector cubano, y buscó integrar a Cuba a sistemas regionales y multilaterales como la OMC. A la par, pidió cambios políticos, como la alternancia en el poder y reformas económicas. No obstante, Obama enfrentó arduas limitantes jurídicas y legislativas que impidieron «codificar» su legado con Cuba. Bajo este panorama y al amparo de la legislación estadounidense, el sucesor de Obama tenía la facultad para cancelar dichas medidas, y eso fue exactamente lo que hizo Trump.
En su campaña, Trump prometió que, en política exterior, pondría a «Estados Unidos primero», llamó a la «coherencia estadounidense que se ejerció durante la Guerra Fría» y amenazó con reforzar cualquier acción a fin de que fuera cumplida. Si bien el tema cubano no estuvo entre las prioridades de campaña, tras ganar los comicios, la muerte de Fidel Castro marcó el rumbo que seguiría la política exterior en este tema. Trump condenaba al régimen cubano y dijo que haría todo lo posible para liberar al pueblo, al mismo tiempo que agradecía el apoyo electoral recibido por los cubanoestadounidenses. La posición era clara: revertir el legado de Obama.
A pesar de que no todo lo alcanzado con Obama se perdió, el panorama es difícil y mientras prevalezca la mayoría republicana en el ejecutivo y el legislativo estadounidense.
Ya en el poder, Trump canceló el restablecimiento de relaciones firmado por Obama en 2014 y lo reemplazó por un memorando presidencial, en el que ordenó restablecer el embargo, prohibir los negocios con empresas vinculadas al régimen cubano, restringir los viajes, apoyar al pueblo cubano en su lucha contra el gobierno y cancelar la legalización a inmigrantes nacidos en Estados Unidos. Para Trump, los acuerdos de Obama solo beneficiaban al gobierno cubano y no a su población, por lo que, además de revertirlos, condicionaba las nuevas medidas a que se restauraran las libertades políticas, liberaran a los presos políticos y presionaran por un cambio de régimen.
La política de Trump hacia Cuba ha estado amparada y asesorada por un equipo opositor al régimen cubano, integrado por los sectores más conservadores de la política estadounidense y cubanoamericana pertenecientes al ejecutivo y al legislativo, como el vicepresidente Mike Pence, el secretario de Estado Mike Pompeo, Mauricio Claver-Carone y John Bolton desde el Consejo de Seguridad Nacional, en el Congreso destacan los senadores Marco Rubio, Ted Cruz y Richard Lynn Scott, así como el exrepresentante Carlos Luis Curbelo. Además, hay que recordar que el mandatario estadounidense inició su gestión con un Congreso de mayoría republicana. Finalmente, está el apoyo de los grupos de presión anticubanos y la comunidad cubanoestadounidense. Todos los aliados tradicionales de los republicanos que han respaldado la política de aislamiento hacia a Cuba desde su origen.
En Florida, a principios de 2019, Trump acusó al régimen cubano de mantener el caos en Venezuela y de enviar armas a Corea del Norte, por lo que llamó a revisar todas las políticas hacia Cuba. En este análisis, los principales temas son la inversión, el comercio y el turismo, que en su opinión benefician directamente al régimen. Fue así como inició la revisión de los títulos III y IV de la Ley Helms-Burton. Primero, Trump redujo el plazo de suspensión a 45 días y luego aprobó su entrada en vigor a partir del 2 de mayo de 2019. Con ello, llamó a cualquier persona con negocios en Cuba a reconsiderar si «traficaba» con propiedades estadounidenses confiscadas, y aún cuando exceptuó a los consoricos de terceros países, la medida ha despertado el viejo debate que pone en jaque tanto la participación de empresas estadounidenses como de terceros países.
Las nuevas medidas estadounidenses en Cuba: implicaciones y repercusiones
En pleno Periodo Especial, y con la finalidad de atraer capital externo y tecnología, Cuba promulgó en 1995 la Ley de Inversión Extranjera. Enseguida llegaron capitales de Alemania, Argentina, Chile, España, Francia, Italia y México, amparados en las garantías jurídicas cubanas, en sus legislaciones nacionales y en las normas del Derecho Internacional de comerciar libremente con el régimen cubano. En 1996, en respuesta a la Ley Helms-Burton, la Asamblea Nacional aprobó la Ley de Reafirmación de la Dignidad y la Soberanía Cubana con la que invalida cualquier efecto jurídico de la norma estadounidense, incluyendo las reclamaciones por las nacionalizaciones. Después de 3 años, esta norma se complementó con la Ley de Protección a la Independencia Nacional y la Economía de Cuba, y a partir de 1999, diversas demandas fueron aprobadas por el Tribunal Provincial de La Habana que falló a favor de los daños cometidos por Estados Unidos al pueblo cubano. Junto a estas legislaciones que codifican las garantías de inversión y proyectos económicos en Cuba, en 2004 se aprobó una nueva Ley de Inversión Extranjera, y en febrero de 2019, entró en vigor una nueva Constitución.
Con Raúl Castro en la presidencia, Cuba impulsó diversas reformas económicas (descentralización del sector agrícola, levantamiento de restricciones a pequeñas empresas, apertura lenta a los mercados de bienes raíces, flexibilización de los viajes al extranjero, entre otras). No obstante, la victoria de Trump y sus nuevas políticas vislumbraban un camino difícil tanto en el ámbito bilateral, como en el impulso a las reformas económicas internas y a la apertura comercial de la isla. Si bien, desde el término de la década de 1990 Cuba ha buscado diversificar su economía, la misma ha sido limitada por el bloqueo, y aún cuando pasó de una economía dependiente del azúcar a una dependiente de los servicios, no ha podido recuperar el crecimiento que alcanzó cuando dependía de la ayuda soviética. El presidente Miguel Díaz-Canel ya ha anunciado que la situación económica de Cuba podría empeorar e incluso podría entrar en un segundo periodo especial. Lo que Estados Unidos no debe olvidar es que toda la actividad económica y comercial de Cuba está concentrada en manos del Estado.
Por otro lado, si bien en la década de 1990 la Ley Helms-Burton enfrentó opiniones encontradas entre la comunidad internacional, hoy los principales socios e inversionistas de Cuba expresan su total oposición y rechazo a las medidas estadounidenses. Incluso la Unión Europea ha amenazado con reactivar su demanda ante la OMC, así como de implementar las leyes antídoto comunitarias y nacionales, e incluso exigir compensaciones ante cualquier daño, a fin de defender sus negocios en Cuba. Canadá, China, España, Francia, Japón, México, el Reino Unido, Rusia, y otros como Pakistán, se han sumado a esta posición y han llamado a solucionar este conflicto mediante el diálogo y la cooperacion.
A pesar de que no todo lo alcanzado con Obama se perdió, el panorama es difícil y mientras prevalezca la mayoría republicana en el ejecutivo y el legislativo estadounidense, el deterioro en las relaciones será una constante, al menos hasta la celebración de elecciones en ese país en 2020, en las que Trump ya busca asegurar su apoyo mediante medidas como estas. Finalmente, en Estados Unidos existen diversos grupos opositores (agricultores, empresas con negocios recientes en la isla, derechos humanos) que ya han señalado su abstención ante las repercusiones que las disposiciones de la Ley Helms-Burton podría traer en sus operaciones con la Unión Europea y con otros clientes. Por tal motivo, es más probable que diversas empresas y firmas, tanto estadounidenses como de otros países, sigan examinando el mercado cubano con gran interés de invertir sus capitales.
JACARANDA GUILLÉN AYALA es licenciada en Relaciones Internacionales y maestra en Estudios México-Estados Unidos por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Desde 2010 es miembro de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI). Fue asesora parlamentaria en asuntos internacionales en la Consultoría Jurídica del Senado de la República. Actualmente es investigadora del Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado de la República. Sígala en Twitter en @jackyga3.
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