10 diciembre, 2015 • Artículos, Del Archivo, Europa, Portada • Vistas: 18540

Técnica y democracia en la formulación de políticas

 Ioannis Lianos

Material original de Foreign Affairs Latinoamérica Volumen 15 Número 2

Estos últimos 5 años, la crisis de endeudamiento de Grecia ha recibido mucha cobertura en los medios de todo el mundo. También ha captado la atención de pensadores y políticos de renombre internacional, quienes buscan puntales económicos apropiados para una solución. Para los griegos, la crisis señala la súbita intrusión de la jerga económica en su cotidianeidad. Palabras como «diferenciales», «estímulos cuantitativos» y «superávit primario» se escuchan diariamente en los medios. Los debates sobre economía reúnen más auditorio que los programas de entrevistas más populares antes de la crisis.

La ilación de este drama griego suele incluir dos versiones opuestas respecto a quién culpar. Por un lado, los desequilibrios estructurales de la economía griega, que parecen derivarse de una grave incapacidad de las instituciones de su democracia para generar un modelo de crecimiento eficiente que incluya políticas presupuestales responsables. Por el otro, los desequilibrios estructurales de la eurozona, que cambiaron la dimensión política de la integración europea (la construcción de un proyecto común de los pueblos de Europa o de una Europa pujante que demostrara cómo vivir mejor juntos) por un proyecto definido y manejado por tecnócratas, muchas veces expertos en economía, pero con escaso interés en las consecuencias sociales de la crisis y los otros aspectos no mensurables, como es el sentimiento de valía de un Estado.

Estas versiones opuestas han enmarcado el debate político y tecnocrático en curso entre Grecia y sus socios de la eurozona. Ambas versiones intervienen en la interacción entre democracia y técnica. La primera deja entrever la posibilidad de que Grecia haya sucumbido a los excesos de su modelo democrático de gobierno que la llevaron a adoptar políticas económicas populistas. En otras palabras, no recurrieron a una asesoría experta y de ahí las terribles consecuencias económicas que se produjeron a la larga. La segunda explicación se basa en una hipótesis diferente: que la eurozona es un proyecto inconcluso de integración europea cuya dimensión económica ha sido cuidadosamente separada de su dimensión política. El razonamiento es que el concepto de la eurozona es de una unión monetaria, pero no una unión presupuestal, bancaria ni económica, ya que ello habría demandado una federalización europea más profunda. Esto se consideraba imposible de lograr cuando se firmó el Tratado de Maastricht que sentó las bases de la Unión Europea y del euro. Los tratados europeos se formularon tomando la precaución de excluir cualquier posible transferencia de políticas presupuestales y rescates de Estados quebrados. Habría coordinación entre políticas económicas, pero solo hasta que no implicaran la supervisión de instituciones en común.

Por supuesto, tras las reformas recientes a la arquitectura económica y monetaria de Europa -a instancias de Alemania, el principal país acreedor- mediante la firma del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (el «pacto presupuestario»), Europa poco a poco ha ido intensificando su unificación, aunque con controles estrictos sobre los presupuestos nacionales. Estas reformas también ocasionaron que las democracias nacionales, y sobre todo sus parlamentos, tuvieran que someterse a la supervisión y aprobación tecnocrática de especialistas que no son funcionarios electos y con poca participación del Parlamento Europeo. Así, redujeron la legitimidad democrática de las políticas adoptadas finalmente. Este exceso de tecnocracia y la despolitización derivada de la primacía concedida a los expertos, sobre todo a los economistas, parece haber favorecido a los movimientos populistas en la periferia europea, en España y Grecia en particular, y en Italia hasta cierto punto. El triunfo electoral del partido izquierdista radical Syriza en enero de 2015 y la posición polarizada del movimiento izquierdista radical Podemos en las elecciones legislativas de 2015 en España, ponen en peligro la continuidad de una eurozona despolitizada y la primacía reconocida de las instituciones de expertos.

LA VERSIÓN DEL ORIGEN INTERNO DE LA CRISIS GRIEGA

Pudiera decirse que Grecia ha vivido en situación de crisis, ya sea económica o política, durante gran parte de la posguerra. Después de la Segunda Guerra Mundial, la destrucción del país era total. Para finales de 1945, cuando la guerra había terminado hacía ya un año en Grecia, el ingreso público del país se había contraído 60% con respecto a su nivel antes del conflicto bélico, de acuerdo con la Administración de Socorro y Rehabilitación de las Naciones Unidas. Entre 1940 y 1944, antes de la guerra civil griega, por lo menos 300 000 griegos murieron en operaciones militares y ejecuciones, por homicidio y por enfermedad. En particular, a finales de 1941 y principios de 1942, Grecia padeció una grave hambruna que cobró entre 100 000 y 200 000 víctimas. La próspera comunidad judeo-griega, sobre todo la establecida en Tesalónica, desapareció. A este periodo le sucedió una guerra civil encarnizada y devastadora entre las fuerzas monárquicas y sus aliados liberales, por un lado, y los comunistas, por el otro. Este conflicto deterioró aún más la economía.

El costo económico de la Segunda Guerra Mundial y de la guerra civil se estima en casi el PIB de un año. Las pérdidas agregadas en términos de fuerza laboral representan el 10.22% de la población activa en 1951, el año más próximo al periodo de la guerra civil del cual se cuenta con información censal. El crecimiento no se aceleró en Grecia sino hasta después de 1950 y el PIB no alcanzó su trayectoria potencial hasta 1956. Pero lo más importante es que el conflicto tuvo consecuencias políticas perdurables que, en cierta medida, aún hoy ejercen cierta influencia en la división política entre izquierda y derecha. En vez de tomar medidas para formar instituciones incluyentes después de la guerra civil, gran parte de la población, sobre todo quienes participaron en la guerrilla comunista pero también a quienes se percibía como sus simpatizantes, quedaron excluidos de la vida política durante décadas.

La tensión política tras la guerra civil era intensa. El sistema de democracia guiada que se implantó pretendía garantizar la inalterabilidad de la inclinación geopolítica de Grecia hacia Occidente, incluso si el pueblo decidía lo contrario en los comicios, y que toda tentativa de cuestionar el sistema político prevaleciente tras la guerra civil fuera sofocada desde sus inicios. El surgimiento de una nueva generación de políticos y una élite industrial, deseosas de desarrollar una democracia liberal moderna y de incorporar a Grecia a las tentativas de integración europea de finales de la década de 1950, condujo a un intento gradual de reforma política. Este intento resultó infructífero debido a varios factores estructurales (el control de la monarquía sobre las fuerzas armadas y la oposición del Estado profundo, una reminiscencia de la guerra civil) y de representatividad (la inexperiencia del nuevo rey que ascendió al trono en 1964 y las estrategias políticas de varios dirigentes de Unión del Centro, un partido fundamental para el sistema de democracia guiada que representaba la única alternativa de gobierno distinta de los conservadores). La dictadura militar de 1967 a 1974 condujo a una nueva constitución y a la abolición de la monarquía en 1975. Ambos acontecimientos marcarían el fin de la era de la democracia guiada.

El fin del periodo de grave crisis política y la formación de instituciones democráticas liberales después de 1975 no condujeron a una normalidad perdurable, pese a que Grecia fue aceptada como el décimo miembro de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1980. Como resultado de las políticas populistas aplicadas para atender las presiones sociales acuciantes tras la crisis del petróleo y el florecimiento de un Estado clientelista después de que el Movimiento Socialista Panhelénico (PASOK) resultara victorioso en los comicios nacionales de 1981, el crecimiento se estancó en la década de 1980 y la deuda pública se disparó.

A pesar de la destrucción ocasionada por la Segunda Guerra Mundial, de la guerra civil y de las agitaciones políticas de la posguerra, Grecia fue un modelo de éxito económico durante varias décadas. Desde principios de la década de 1950 hasta mediados de la de 1970, la economía creció a una tasa anual promedio del 6.5%, con lo cual el país elevó su nivel de vida hasta superar con creces el de España, Portugal e Irlanda. Esta tasa de crecimiento era una de las más altas del mundo, incluso más que la de Japón, considerado un milagro económico. No obstante, este periodo de gran crecimiento terminó en 1979 y fue sucedido por 15 años de estanflación, durante los cuales la economía dejó de crecer y los desequilibrios macroeconómicos y estructurales se agudizaron. Esta situación se manifestó, entre otras cosas, en déficits fiscales profundos y una deuda pública creciente. Cuando Grecia se unió a la CEE en 1980, su deuda pública era del 28% del PIB y para 1989 había crecido al 64.9%. El déficit presupuestal pasó de menos del 3% del PIB en 1980 a un sorprendente 16% en 1990, mientras que la tasa de desempleo se disparó de entre 2% y 3% a un 7%. De 1975 a 1995, la tasa de crecimiento de Grecia fue más baja que la de los países que conforman la ahora denominada eurozona, lo que aumentó la divergencia con respecto al promedio de la Unión Europea. La productividad se estancó (un aumento promedio del 0.4% anual entre 1980 y 1994, en comparación con 6.5% entre 1965 y 1979), la inversión se contrajo y la inflación era bastante elevada en comparación con el promedio de la CEE. En muchos sentidos, las políticas económicas aplicadas en la década de 1980 repercutieron profundamente en la evolución de la economía griega al generar una histéresis mediante la creación de intereses particulares que se oponían a la reforma del sector público. Como asegura Aristides N. Hatziz en Greece as a Precautionary Tale of the Welfare State, tanto la desmedida proliferación de servidores públicos, permitida con el fin de manejar las consecuencias sociales de la estanflación económica, como las políticas populistas de aumentos salariales a burócratas del Estado paternalista griego -generoso pero ineficiente- que se financiaba acrecentando la deuda pública, crearon la sensación de gratificación a cambio de ningún esfuerzo y afectaron los incentivos económicos.

A partir de principios de la década de 1990, los gobiernos de centro-derecha y centro-izquierda se esforzaron por modernizar la economía y poner cierto orden en las finanzas públicas con el fin de formar parte de la eurozona, a la cual Grecia pudo ingresar en 2002. Lo anterior detonó un periodo de buen crecimiento entre mediados de la década de 1990 y 2007, con tasas de crecimiento promedio por encima del 3% debidas, más que nada, al incremento desmedido de la deuda pública y privada. El ingreso per cápita promedio llegó a ser de 31 700 dólares en 2008, el vigesimoquinto más elevado del mundo, más alto que el de Italia y España en ese entonces. La cifra representaba también el 95% del ingreso per cápita promedio de la Unión Europea. Pero en realidad, las cifras podrían ser más impresionantes si consideramos que la economía subterránea de Grecia tal vez equivalía a aproximadamente 25% o 30% del PIB.

Sin embargo, este crecimiento espectacular no redujo la carga de la deuda pública, que se mantuvo por encima del promedio de la Unión Europea, debido al aumento desmedido del gasto público entre 2000 y 2007 y a la evasión fiscal endémica. Incluso en 2010, aproximadamente el 40% de los griegos no pagaba impuesto alguno y alrededor del 95% de las declaraciones fiscales eran por menos de 30 000 euros al año. En 2006, la brecha de recaudación del impuesto sobre el valor agregado (IVA) no cobrado, era del 30%, en comparación con el promedio de la Unión Europea del 12%. Según análisis independientes, la tasa promedio de impuestos no pagados era del 11.8% en 2006, es decir, un déficit de recaudación fiscal del 27.8%. De haberse recaudado, estos impuestos habrían cubierto casi todo el déficit de 2009.

No se hizo ningún esfuerzo real por reformar a fondo la economía ni elevar el crecimiento, como lo muestran los indicadores del sondeo anual Doing Business del Banco Mundial, el Global Competitiveness Index del Foro Económico Mundial y el World Investment Report (sobre inversión extranjera directa) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Aunque en toda la periferia europea se observó una pérdida de competitividad entre 2000 y 2010 debido a la apreciación nominal del euro y a las interacciones comerciales asimétricas con Europa Oriental, al ascenso de China y a la subida de los precios del petróleo, la cifra correspondiente a Grecia fue sustancial.

Este gasto elevado no condujo a un estado del bienestar eficaz y bien fondeado, sino que generó nepotismo y un gasto ineficiente. Los costos eran opacos y las debilidades institucionales por la organización del funcionariado condujeron a la prevalencia de una situación de corrupción, ineficiencia y despilfarro. Problemas graves de coordinación y de control llevaron a un manejo catastrófico del presupuesto. El presupuesto gubernamental se basaba en unas 6500 partidas con códigos independientes, cada uno de los cuales agrupaba los gastos de cada sección de la administración pública. Por lo anterior, no se sabía a ciencia cierta cuál era el egreso público para ciertos gastos ni el sistema de administración podía rastrear esos gastos ni evaluar su eficacia. La duplicación de esfuerzos entre los distintos departamentos ministeriales que realizaban más de 23 142 tareas administrativas diversas y legislaban a ritmo acelerado (más de 171 500 leyes y reglamentos en vigor) ocasionó una carga burocrática abrumadora de casi el 7% del PIB anual (unos 14 000 millones de euros).

La quiebra de Lehman Brothers y la Gran Recesión tras la crisis financiera de 2008 mermó la confianza de los inversionistas en la economía de Grecia y en la sostenibilidad de su deuda y su déficit, debido al mal manejo de la economía después de los Juegos Olímpicos de 2004. La agitación social y las revueltas ocurridas en diciembre de 2008 fueron manifestaciones incipientes de la tensión en aumento, que además estuvo acompañada de un mal desempeño de la economía de Grecia a partir de octubre de ese mismo año. La nueva mayoría legislativa tras las elecciones parlamentarias de octubre de 2009, elegida por su agenda contraria a la austeridad, no produjo reformas trascendentales ni los recortes presupuestales que habrían menguado en cierto grado el riesgo de impago. En diciembre de 2009, Fitch Ratings, una de las principales agencias calificadoras del mundo, redujo la calificación crediticia de Grecia, lo que orilló al gobierno a anunciar un programa de recortes estrictos al gasto, a pesar de las manifestaciones y huelgas multitudinarias.

Entre abril y mayo de 2010, el temor a un posible incumplimiento de Grecia con el pago de su deuda motivó que los países de la eurozona aprobaran un paquete y un acuerdo de rescate a cambio de un plan de austeridad estricto (el primer programa de ajusto económico que aplicaría Grecia). Los líderes de la Unión Europea acordaron otorgar a Grecia 110 000 millones de euros mediante recursos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y créditos bilaterales. Aunque los dirigentes del Banco Central Europeo (BCE) y de la eurozona tardaron año y medio en ceder, finalmente, en octubre de 2011, aceptaron quitas para los acreedores privados que representaron la cancelación del 50% de la deuda griega, a cambio de más medidas de austeridad. En noviembre de 2011, el primer ministro Yorgos Papandreu dimitió tras las duras críticas a su idea de votar en referendo el segundo programa de ajuste presupuestal. Se formó un gobierno amplio de coalición que estuvo presidido por Lucas Papademos, Exgobernador del Banco de Grecia y Vicepresidente del BCE, cuya misión era volver a encarrilar al país a tiempo para las elecciones contempladas tentativamente para la primavera de 2012. El 14 de marzo de 2012, los ministros de finanzas de la eurozona autorizaron 164 500 millones de euros más para el segundo programa de ajuste económico de Grecia, ahora financiado por el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), en pleno funcionamiento desde agosto de 2010. Grecia también acordó un «canje de deuda» con sus acreedores privados, lo que le permitió reducir a la mitad la abrumadora carga de su deuda. De los bonos elegibles para la permuta, por un total de 205 600 millones de euros, aproximadamente 197 000 millones, o 95.7%, han sido canjeados. Sin embargo, el canje implicó pérdidas sustanciales para los bancos griegos que, por ende, necesitaban recapitalizarse. Las elecciones parlamentarias realizadas en mayo de 2012 no lograron formar una coalición de gobierno, pero permitieron el ascenso de la segunda fuerza electoral del país: Syriza, el partido radical de izquierda. Se convocaron nuevas elecciones para el 17 de junio de 2012, en las que de nuevo no se obtuvo una mayoría parlamentaria absoluta y se formó un gobierno de coalición. El líder del partido conservador Nueva Democracia, que fue el que más votos obtuvo, fue nombrado Presidente y unió fuerzas con el pasok y con Izquierda Democrática (DIMAR). Al gobierno se le confió seguir el programa de austeridad, supervisado por tres partes (troika): los representantes de la Comisión Europea, del FMI y del BCE.

Las tensiones políticas aumentaron en paralelo con un desplome económico de magnitud similar a la que experimenta un país en guerra. En enero de 2013, el desempleo aumentó al 26.8% de la fuerza laboral, la tasa más elevada en la Unión Europea, y el desempleo entre los jóvenes se disparó a casi el 60%. Se alcanzaron nuevos niveles históricos de desempleo en febrero de 2014, cuando la tasa de desocupación alcanzó un máximo sin precedentes del 28%. El PIB disminuyó de 341 600 millones de dólares en 2009 a 241 720 millones en 2014, es decir, una contracción de casi un tercio en 5 años. Pero lo más importante es que la población laboralmente activa disminuyó de 4.43 millones de personas a 3.56 millones, debido al aumento desmedido del desempleo, mientras que el número de pensionados pasó de 2.5 millones a 2.75 millones. Por lo anterior, la viabilidad del sistema de seguridad social estará en grave riesgo durante varias décadas.

El gobierno de coalición procedió a realizar una serie de reformas estructurales, entre ellas un paquete de reformas para abrir los sectores minoristas a la competencia y liberalizar varias profesiones cerradas. Sin embargo, su aplicación ha sido insuficiente y el resultado no ha bastado para superar la contracción del PIB. Los buenos resultados electorales de Syriza en las elecciones europeas de mayo de 2014 ocasionaron una reorganización gubernamental que implicó el ascenso de políticos populistas conservadores a cargos públicos y la suspensión de las iniciativas de reforma. Sin embargo, esto no mejoró la calificación popular del gobierno de coalición de conservadores y socialistas, que se vio obligado a convocar a elecciones legislativas anticipadas después de que la incapacidad del Parlamento para elegir a un nuevo presidente detonara una crisis política en diciembre de 2014. Syriza obtuvo una mayoría relativa en las elecciones del 25 de enero de 2015 y formó una coalición gubernamental con Griegos Independientes (ANEL), un partido populista de derechas contrario a las medidas de austeridad.

LA VERSIÓN DEL ORIGEN EXTERNO DE LA CRISIS GRIEGA

Las elecciones griegas de enero de 2015 no solo trataron acerca de elegir entre un programa económico liberal o un modelo de desarrollo keynesiano estatista. Trataron, más que nada, acerca de dos explicaciones contrarias del origen de la crisis y conducen a dos propuestas diferentes para superarla. Para los aliados del gobierno de coalición, el principal culpable de la situación insostenible de las finanzas públicas griegas fueron las políticas populistas del pasado, irresponsables con el presupuesto, y los problemas estructurales de la economía griega. Por lo tanto, acogieron la versión de un origen interno de la crisis y, al hacerlo, aceptaron el supuesto fundamental de que los dos programas de ajuste económico para Grecia representaban la convicción de los acreedores de que se necesitaban reformas estructurales de fondo. Un supuesto crucial de los programas es que la carga de la deuda griega era insostenible en el mediano plazo y que el crecimiento aumentaría si las reformas estructurales y la apertura de la economía seguían su curso y llegaban a buen fin.

En contraste, la campaña electoral de Syriza se basó en la versión narrativa opuesta -una condonación de la deuda- por diversas razones. En primer lugar, la carga de la deuda griega era insostenible para la sociedad, pues continuar con el programa de austeridad habría desembocado en una «crisis humanitaria» y en revueltas sociales. En segundo, consideraban que el programa era un fracaso porque la mayor parte del dinero de los créditos y de los ingresos obtenidos del programa de privatización aplicado durante los dos programas de ajuste económico se empleó para pagar a los acreedores. Según Yiannis Mouzakis en Where did all the money go?, menos del 11% de los fondos totales se aplicaron a las necesidades operativas del Estado griego, el 19% se utilizó para la recapitalización de los bancos griegos y el resto se destinó a pagos al FMI y a acreedores públicos y privados. Por lo tanto, de acuerdo con la versión de Syriza, el principal resultado del rescate fue salvar a los bancos franceses y alemanes, que habían realizado inversiones cuantiosas en bonos griegos durante los años de expansión y habían tenido tiempo para hacer ajustes y reducir su exposición a Grecia y a la periferia europea. Los críticos señalaron que a pesar de los dos programas de ajuste y del rescate, la relación entre la deuda pública de Grecia y su PIB pasó del 127.1% en 2009 al 174.9% en 2014, cifras que difícilmente reflejan buenos resultados. Para Syriza, el grado de endeudamiento público era insostenible y se hacía necesaria una condonación. En tercer lugar, Syriza puso en tela de juicio la estrategia general de los programas de ajuste económico al argumentar que se basaba en una crisis por falta de liquidez más que una crisis por endeudamiento. Fue por tal falta de liquidez que los países acreedores decidieron prestar miles de millones de euros a un país terriblemente endeudado, cuando en realidad deberían haberle condonado buena parte de su deuda. En cuarto lugar, los economistas allegados a Syriza argumentaron que la crisis estaba relacionada con problemas graves de diseño estructural de la eurozona y, en particular, con que no se hacían transferencias sustanciales de riqueza desde los países con superávits de cuenta corriente elevados -como Alemania, que mantenía su superávit al no elevar ni su inversión ni su consumo- hacia la periferia europea, lo que debió reducir drásticamente su déficit de cuenta corriente mediante recortes a sus propias inversiones y consumos. El subsecuente aumento del desempleo condujo a un ciclo de austeridad alimentado por la disminución de los ingresos públicos.

En los últimos años, varios países de la eurozona -Irlanda en noviembre de 2010, Portugal en mayo de 2011, España (por sus rescates bancarios) en julio de 2012 y Chipre en mayo de 2013- se han visto obligados a solicitar préstamos de emergencia a otros gobiernos de la eurozona y de la Unión Europea y al FMI. El compromiso fue que realizarían reformas económicas e implantarían medidas de austeridad en el sector público con el fin de reducir a la mitad su déficit presupuestal y mejorar la competitividad de su economía. La política monetaria «unitalla» del BCE y la visión errónea de que el riesgo de impago era el mismo en todos los países de la eurozona estimuló el endeudamiento público y privado, lo que llevó a una acumulación de deuda gubernamental en Grecia y Portugal, así como de deuda del sector privado en España, Irlanda y Portugal. La burbuja que estalló entre 2009 y 2010 condujo a una crisis bancaria, pues los bancos sufrieron grandes pérdidas por los créditos morosos que concedieron a gobiernos y empresas. La carga del ajuste realizado debido a la crisis bancaria y de endeudamiento recayó principalmente en los países con déficit del sur de Europa y no pudieron con ella, pues los fondos de la Unión Europea destinados a inversión no bastaron para satisfacer sus necesidades de financiamiento. Los países de la periferia europea, sin otra moneda nacional que el euro y sujetas a estrictas condiciones de manejo del déficit y de otorgamiento de créditos, no pudieron aplicar contrapesos -una devaluación monetaria o inversión pública fresca- a los efectos económicos de la crisis para lograr el despegue de su economía.

La eurozona no dispone de capacidad institucional para atender estos desequilibrios. En primer lugar, el BCE no puede garantizar la deuda emitida por los Estados miembros ni puede comprar bonos gubernamentales en el mercado primario. En segundo, aunque el BCE anunció el programa de Transacciones Monetarias Directas en los mercados secundarios de bonos soberanos, con el propósito de salvaguardar «la transferencia apropiada y la uniformidad de la política monetaria», lo sujetó a la condición estricta de que vaya unido a un plan apropiado del FEEF y del Mecanismo Europeo de Estabilidad. En tercer lugar, es imposible que los países con superávit convengan, separada o mancomunadamente, garantizar bonos en euros con el fin de mutualizar la deuda de los países con déficit, pues la eurozona no es una unión de transferencias federales, a diferencia de Estados Unidos. Por lo tanto, desde esta perspectiva, si la arquitectura de la eurozona no se modifica ni se crean mecanismos de transferencia entre los países con superávit y los países con déficit, mediante alguna forma de colectivización de la deuda de los miembros de la eurozona asolados por la crisis o mediante un programa de inversión masiva, la situación económica y presupuestal de Grecia empeorará. El plan de inversión de Jean-Claude Juncker dado a conocer en noviembre de 2014, cuyo objetivo es destrabar inversiones públicas y privadas en la economía real por al menos 315 000 millones de euros en los próximos 3 años, parece tomar la segunda ruta.

EL PROCESO DE REFORMA

La opinión generalizada era que las instituciones débiles de Grecia ocasionaron en gran medida su crisis de endeudamiento o por lo menos la empeoraron o la volvieron irreversible. La condición para recibir ayuda mediante los dos proyectos de ajuste económico dependía de un programa progresivo de reformas cuya aplicación estaría vigilada muy de cerca por la troika. La labor de supervisión de la troika se percibió como una violación a la soberanía nacional, sobre todo porque su objetivo era despolitizar el proceso de reforma y darle cierta legitimización tecnocrática. La despolitización del proceso de reforma se percibió como una imposición «desde arriba», de los acreedores extranjeros, y no como una idea «propia» del gobierno griego, que convenientemente evitó dar su pleno apoyo a unas reformas impopulares. El mal diseño de los programas de ajuste económico y sus consecuencias sociales devastadoras opacaron su legitimidad tecnocrática. Esto, a su vez, fomentó los llamados a un proceso de reforma con legitimidad política y a negociar directamente con los países acreedores, más que con una institución tecnocrática, como es la troika.

Tanto el gobierno griego de ese entonces como la oposición convinieron en que era necesario politizar el proceso de reforma: los primeros, utilizando la retórica de la negociación política y el compromiso; los segundos, confrontando a los países acreedores. Se hizo énfasis en mantener vínculos directos con el gobierno de los otros países acreedores miembros de la Unión Europea, en particular con Alemania. Pronto fue evidente que este llamado a politizar el proceso de reforma no fue bien visto por los países acreedores, sobre todo por Alemania, que seguía percibiendo la reforma como un proceso meramente tecnocrático y que, conforme a las condiciones de los programas de ajuste económico, demandaba que la troika evaluara favorablemente su aplicación antes de cubrir cualquiera de los distintos tramos de ayuda financiera contemplados o debatir cualquier posible reducción de la deuda.

Las elecciones del 25 de enero de 2015 entregaron el poder a un gobierno de coalición encabezado por Syriza, quien buscó politizar el proceso de reforma, primero, entablando una relación directa con los países acreedores y rechazando a la troika por irrelevante y, segundo, dejando de lado las «propuestas calculadas» y las cifras para emplear un lenguaje con carga moral, como los llamamientos a detener la «crisis humanitaria» en Grecia y la inequitativa aplicación del proceso de reforma, que pegaba más al segmento más pobre de la población. También sacó a relucir los problemas de diseño estructural de la eurozona, con lo que intentó granjearse aliados entre los otros Estados miembros de la Unión Europea que adolecían de déficits cuantiosos en su cuenta corriente y las instituciones de la Unión Europea que resultarían beneficiadas con la introducción de un programa de ajuste social, sobre todo la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Los países acreedores no cejaron en su compromiso con los condicionantes del proceso: la ayuda dependería de que se aplicara un programa de reformas. Sin embargo, concedieron al gobierno griego la apropiación del proceso de reforma, aunque el margen para hacerlo propio es muy reducido debido a la situación precaria de las finanzas públicas después de las últimas elecciones y el estancamiento de las negociaciones con los países acreedores, lo que tuvo graves consecuencias para la banca griega.

Llegamos ahora a las siguientes conclusiones. En primer lugar, con algunas destacadas excepciones, la manera predominante de proceder en Grecia durante las últimas décadas ha sido más cercana al cuarto modelo de integrar la técnica científica social a la formulación de políticas que propone Frank Fischer en su libro Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry. Esto probablemente se debe a las grandes diferencias de valores y creencias entre la población griega, que orillaron a los políticos a tomar decisiones con base en primeros principios o en intereses especiales, sin que previamente se realizara un análisis experto adecuado de las políticas posibles y sus respectivos efectos.

En segundo lugar, en los pocos periodos en los que el gobierno ha emprendido reformas de fondo, la interacción entre la política y la técnica se acercó más a la configuración del segundo modelo de Fischer. La técnica se utilizó como herramienta política e inevitablemente se politizó y quedó condicionada a los intereses políticos, en el sentido de que fue empleada como recurso estratégico en los debates políticos entre adversarios.

Los programas de ajuste económico y la creación de la troika pudieran asemejarse más al primer modelo de interacción entre democracia y técnica. La técnica y la tecnocracia desempeñaron un papel preponderante y, de cierto modo, la política les hizo segunda con el fin de justificar las elecciones de los tecnócratas. Sin embargo, los políticos no pudieron ni quisieron explicar ni justificar sus elecciones con una versión adecuada que captara la imaginación colectiva de los ciudadanos. Más importante es que los tecnócratas de la troika no tomaron en cuenta los efectos políticos de la reforma, aun si pusieran en grave peligro la aplicación adecuada del programa, lo que tal vez ha resultado funesto para su éxito.

Por lo tanto, la política no puede dejarse fuera de la ecuación económica. La reacción violenta de los griegos al programa de ajuste económico, que condujo a la victoria electoral de un gobierno contrario a las reformas propuestas, pudiera deberse al énfasis excesivo en la asesoría económica sin pensar en cuáles serían sus efectos en el equilibrio político. Por lo anterior, es urgente redefinir un programa de ajuste económico que sea más parecido al cuarto modelo: la relación simbiótica entre técnica y política, que presupone una técnica más sensible a la política y que asimile el análisis de los posibles efectos del proceso de reforma en el equilibrio político. Al mismo tiempo, el político debería esforzarse en tomar en cuenta a la técnica, sobre todo si es posible predecir los efectos a largo plazo de las políticas, y en informar a los ciudadanos sobre las opciones de acción. Esto supone que los ciudadanos participen más activamente en el debate público y acepten que son responsables ante las generaciones futuras de tomar decisiones informadas respecto a política pública. La democracia deliberativa y el desarrollo de instituciones no partidistas -y, por lo tanto, de fiar- para la generación de conocimiento pudieran promover el debate público y la eficacia de la reforma.

¿Deberíamos ver esta evolución con optimismo? La historia reciente ha demostrado que el sistema político griego ha sido incapaz de integrar la técnica científica y que la deliberación pública debe basarse en hechos, más que en ideologías e intereses. No obstante, los momentos de crisis ofrecen grandes oportunidades para el cambio. Desde una óptica antropológica, pudiéramos decir que estamos viviendo un momento «liminal» en el que los participantes «están en el umbral» entre la manera como solían estructurar su identidad, su época o su comunidad, y una nueva manera que será establecida a la larga. Durante cualquier periodo liminal, las jerarquías sociales pueden trastocarse o disolverse temporalmente, la continuidad de las tradiciones pudiera ser incierta y los resultados futuros, antes dados por sentado, pudieran quedar en duda. La disolución del orden durante un periodo liminal crea una situación maleable que permite el surgimiento de nuevos actores, instituciones y costumbres. Grecia está viviendo ese momento y aún no se sabe cuánto más va a durar.

IOANNIS LIANOS es profesor de la Facultad de Derecho de la University College London.

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