Grietas abiertas en el gobierno de Trump
The White House
Luis Alexander Montero Moncada
Noviembre 2020
El sistema internacional atraviesa un momento de reorganización. Parece que el ajuste logrado después de los ataques del 11-S, en el que Estados Unidos asumió buena parte del liderazgo mundial a partir de las banderas de la lucha contra el terrorismo internacional, puede llegar a su fin, o al menos cambiar para dar paso a un sistema internacional en el que las potencias secundarias, como China y Rusia, empujen a Estados Unidos de regiones estratégicas, penetren en sus tradicionales zonas de influencia o lo neutralicen en organismos multilaterales.
Este proceso de reorganización se ha venido produciendo desde hace, cuando menos, una década, pero se aceleró a partir de los vacíos de poder que el gobierno de Donald Trump ha dejado en regiones estratégicas. Adicionalmente, en Europa y Latinoamérica también se han producido cambios sustanciales en los últimos 4 años que han favorecido al posicionamiento chino y ruso y ponen en duda el tradicional poderío de Washington. La crisis provocada por el covid-19 ha generado impulsos geopolíticos adicionales que hacen que la confrontación entre Beijing, Moscú y Washington sea aún más aguda. Todo parece indicar que los próximos 4 años serán fundamentales para que Estados Unidos logre mantenerse como una potencia hegemónica y solitaria o, por el contrario, deba compartir su poder con sus adversarios en un sistema internacional de veto.
El poderío estadounidense desde la teoría de sistemas de Kaplan
Aunque la teoría de los sistemas de Morton Kaplan ha sido duramente criticada por su débil rigor y claras limitaciones, así como por su vulnerabilidad a la evidencia empírica, ya que propone escenarios muy abstractos, es posible emplearla para analizar las perspectivas del poder estadounidense. Kaplan definió el sistema internacional como un conjunto de variables interrelacionadas entre sí, distinguibles y perdurables frente a perturbaciones de corto alcance, pero que pueden reorganizarse si hay una alteración estructural que afecte el comportamiento y la distribución de poder en las unidades, configurando así nuevos sistemas. Por lo tanto, tanto variables como organización son dinámicas.
La forma en la que el gobierno de Trump ha conducido su política exterior es un complejo juego en el que se pone en riesgo el poderío estadounidense en el sistema internacional. Desde la perspectiva sistémica de Kaplan, la apuesta de Trump consiste en demostrar que Estados Unidos domina hegemónicamente al sistema internacional, siendo capaz de imponer su voluntad por encima de competidores, organismos multilaterales e incluso del Derecho Internacional. No obstante, si esta jugada fracasa ante la estrategia china y rusa, quedará claro que el poderío estadounidense está en declive y no es capaz de contener a sus adversarios ni imponer su voluntad en el sistema. Es un juego de todo o nada.
La forma en la que el gobierno de Trump ha conducido su política exterior es un complejo juego en el que se pone en riesgo el poderío estadounidense en el sistema internacional.
La discusión sobre la primacía del poder estadounidense y sus retos fue recogida en paradigmáticos artículos, como el escrito por Samuel Hungtinton “La superpotencia solitaria”, publicado en la revista Política Exterior (vol. 13, núm. 71), en el que se abría la pregunta sobre si el sistema internacional podría ser dominado exclusivamente por Washington y si se tendría la capacidad para moldear el mundo a su antojo. Las incertidumbres de la década de 1990 parecían mostrar lo lejos que estaba el objetivo de la supremacía en el poderío internacional y, en su lugar, se veía un sistema internacional en un proceso de reacomodo, dejando ver a Estados Unidos como líder, pero sin el poder de doblegar con contundencia a sus aliados y adversarios. No obstante, fue con el 11-S cuando Estados Unidos pudo tener las herramientas para intentar consolidar un liderazgo basado en la multilateralidad consensuada bajo Washington, escenario que derrumbó el gobierno de Trump.
El 11-S como oportunidad para el poderío estadounidense
La respuesta a los ataques terroristas del 11-S se puede comprender como un intento de Estados Unidos por construir –en términos de Kaplan– un sistema internacional universal. Es claro que la agenda antiterrorista internacional, liderada por Estados Unidos, logró abrirse camino en organismos multilaterales, en esquemas de integración y en las relaciones bilaterales de Washington. Esgrimiendo valores universales, la Organización de las Naciones Unidas, por ejemplo, asumió la lucha contra el terrorismo como parte de sus prioridades. A partir de esto, el mundo pudo ver no solo el desarrollo de operaciones militares en Afganistán e Irak, sino también, la aplicación de criterios de la lucha antiterrorista para evaluar otras amenazas –algunas tradicionales y otras nuevas–, como el crimen organizado, la subversión, el tráfico de personas e incluso el narcotráfico.
La Unión Europea tampoco tardó en incorporarse a la agenda antiterrorista de la primera década del siglo XXI impulsada por Washington y, de forma cooperativa, acercó significativamente sus criterios para designar como terroristas a ciertas agrupaciones reflejadas en el tradicional listado comunitario. Resulta claro que las preocupaciones comunitarias relacionadas con el terrorismo se hubieran concentrado en agrupaciones del Norte del África o manifestaciones locales, pero fue por la influencia estadounidense que terminaron direccionándose hacia organizaciones como Al Qaeda o Hezbolá, así como a los gobiernos talibán en Afganistán o de Saddam Hussein en Irak.
Por lo tanto, luego de los ataques terroristas del 11-S, Estados Unidos logró resolver las dudas que había transmitido luego del fin de la Guerra Fría y pudo –por fin– perfilarse como la potencia hegemónica en el sistema internacional. No obstante, no se trataba de una potencia hegemónica que impusiera su voluntad a amigos y enemigos, sino un líder que creaba consensos y marcaba el camino por el que los demás Estados debían transitar. En términos de Kaplan, Estados Unidos por fin podría moldear el sistema internacional bajo sus criterios y lograr que las demás unidades del sistema internacional asumieran esos criterios como propios.
Trump, Putin y Xi: la apuesta del todo por el todo
El gobierno de Trump modificó sustancialmente la estrategia de Washington de ser el líder mundial dentro de un sistema internacional universal y, en su lugar, se propuso transmitir la idea que Estados Unidos podría ser un líder hegemónico dentro de un sistema internacional jerárquico. En los planos de las relaciones bilaterales y los asuntos estratégicos, el gobierno de Trump dio varios pasos en falso. Con Corea del Norte, después del fracaso de la Cumbre de Hanói en 2019, no ha habido ningún tipo de avance. Por el contrario, Pyongyang ha reactivado su programa de desarrollo militar con misiles de cada vez mayor alcance, ha estrechado sus lazos con China y Rusia e incluso –invirtiendo papeles– puede presionar ahora a Estados Unidos para sentarse a negociar, antes que la presidencia surcoreana de Moon Jae-in termine y se pierda una oportunidad para avanzar hacia la paz.
En el Medio Oriente, el balance del gobierno de Trump tampoco fue positivo a la hora de mostrar la imagen de árbitro internacional. La retirada de Estados Unidos de Afganistán fue precedida por un fortalecimiento talibán que incluyó el intercambio de casi 5000 milicianos talibán por 1000 militares del ejército retenidos por la milicia, de paso posicionando políticamente a la milicia islamista. En Irak, la estrategia de retirar las tropas estadounidenses no parece sensata si se tiene en cuenta la debilidad del gobierno iraquí y la pendulación del país hacia la zona de influencia de Irán y sus milicias, como Kataib Hezbolá, Asaib Ahl al Haq y la brigada de Saraya al Salam, agrupadas en la Multitud Popular.
En Siria, el balance es similar. La forma como se condujo la campaña para derrotar al Estado Islámico en este país relegó a Estados Unidos y permitió que Rusia tomara la delantera, ofreciéndose no solo como el soporte del régimen de Bashar al Assad, sino como el gran organizador de los esfuerzos regionales para vencer al terrorismo, mediando entre antiguos adversarios irreconciliables, como Siria y Turquía. El Líbano muestra a Hezbolá fortalecido en armas, dinero y experiencia operativa y con aspiraciones para derribar el Acuerdo de Taif. En el conflicto palestino-israelí, el gobierno de Trump ha encontrado su mayor fracaso. Sin duda, tomar arriesgadas decisiones, como reconocer solitariamente a Jerusalén como capital israelí, reconocer una posible soberanía israelí en territorios palestinos ocupados y el cuestionado “acuerdo del siglo”, desconectaron a Washington de la política exterior de otros jugadores vitales del sistema internacional, especialmente los europeos.
En Latinoamérica el panorama es similar. Los vínculos comerciales entre China y América Latina aumentaron en una tasa media anual de 27% en promedio. Beijing ha querido institucionalizar sus relaciones por medio de las cumbres con la región, logrando éxitos evidentes en la última década, como la aproximación a países clave, como Uruguay, o el fortalecimiento comercial con socios como Argentina, Brasil, Chile y Perú, principalmente. La inversión extranjera directa de China en Latinoamérica le permite controlar sectores estratégicos en las telecomunicaciones, minería, energía, infraestructura de transporte y puertos, alcanzando 60 billones de dólares en Brasil, 15 billones en Perú y 12 billones en Argentina desde 2001 hasta 2019.
Las medidas proteccionistas propuestas por el gobierno estadounidense no debilitaron la capacidad de Beijing que, a pesar de la pandemia de covid-19, logró crecer al 11.5% en el tercer trimestre de 2020, en contraste con una economía estadounidense que cayó 9.5%.
Adicionalmente, China desarrolla el proyecto del canal bioceánico, en el que es evidente el interés chino por controlar los puertos, vías férreas y rutas fluviales peruanas y brasileñas, en complemento al proyecto del canal en Nicaragua. El alto nivel de endeudamiento de la región con China, el dominio de Beijing y Moscú sobre activos venezolanos y el posible protagonismo chino para proveer a la región de vacunas contra el covid-19, tampoco deja bien parado a Washington.
Sin duda, no es un balance positivo si se quiere transmitir la idea que Estados Unidos es un líder hegemónico en un sistema internacional jerárquico. La apuesta de Trump para “imponer” un criterio terminó diluyéndose ante la mirada agradecida de Beijing y Moscú, que ven en este negativo balance una invaluable oportunidad para neutralizar los intereses de Washington. En términos de Kaplan, ante los desaciertos del gobierno de Trump y su fracaso por consolidar a Estados Unidos como un líder único en un sistema internacional jerárquico, China y Rusia se sienten animadas a proponer un sistema internacional de veto, en el que ya no hay unipolaridad y, en su lugar, hay una fuga de poder de Estados Unidos.
El fracaso en la guerra comercial con China fue el componente más crítico en toda la ecuación. Las medidas proteccionistas propuestas por el gobierno estadounidense no debilitaron la capacidad de Beijing que, a pesar de la pandemia de covid-19, logró crecer al 11.5% en el tercer trimestre de 2020, en contraste con una economía estadounidense que cayó 9.5% durante el mismo periodo.
El gobierno de Trump también falló en sus relaciones transatlánticas. Nunca el liderazgo de Washington frente a Alemania, Francia e incluso el Reino Unido, había estado tan debilitado como ahora. Las visitas del presidente Trump a Europa en el verano de 2018 y 2019 no resolvieron las grietas y, por el contrario, el resultado fue un reposicionamiento ruso en sus relaciones con Alemania y Francia, así como el debilitamiento del bloque comunitario tras la retirada del Reino Unido. En el plano multilateral las cosas no mejoran. En lugar de emplear a las organizaciones internacionales como una caja de resonancia del poder de Washington, el gobierno de Trump se apartó de ellas, abriendo el camino para el posicionamiento de China y Rusia. El debilitamiento de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), las disputas con diferentes agencias de Naciones Unidas y, más recientemente, con la Organización Mundial de la Salud, en plena pandemia, son un regalo para Beijing y Moscú.
Kaplan y el futuro del poderío estadounidense
En este panorama, en el próximo cuatrienio, Estados Unidos debe reestablecer sus relaciones con sus socios Europeos, reorganizar la OTAN bajo su protagonismo, confrontar la amenaza rusa en el mar Báltico, equilibrar el desarrollo en tecnología militar de última generación propuesto por Moscú, frenar la recomposición de las relaciones euro-rusas, neutralizar las operaciones de inteligencia e inestabilidad rusas en Europa, reposicionarse en el Medio Oriente y Latinoamérica y, sobre todo, romper la alianza entre Beijing y Moscú. A partir de una revisión de los postulados de Kaplan, es muy costoso para Washington insistir en el intento de un sistema internacional jerárquico sin tener los medios de poder para logarlo, ya que le enfrenta a escenarios de batalla donde se pueden prever derrotas. Una profundización de una estrategia errada durante otro periodo presidencial representaría un golpe sin reversa al poder hegemónico de Washington. El juego de póker del gobierno de Trump en materia de política exterior puede resultar muy costoso y comprometer el poderío estadounidense, pues en una apuesta de todo o nada, hoy no hay nada escrito.
LUIS ALEXANDER MONTERO MONCADA es doctorando en Estudios Políticos, maestro en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos y maestro honoris causa en Inteligencia Estratégica. Es docente universitario, consultor de medios en estrategia, Medio Oriente, seguridad y defensa. Además, es investigador de la Escuela Superior de Guerra de Colombia y Exasesor del Comando General de las Fuerzas Militares en operaciones estratégicas externas. Sígalo en Twitter en @montero0101.
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