7 septiembre, 2020 • Artículos, Asuntos globales, Portada • Vistas: 4426

Liderazgo, multilateralismo y orden internacional en tiempos de pandemia

Ricardo Arredondo

 Septiembre 2020

El covid-19 ha servido como catalizador de una serie de disfunciones que arrastraba el orden liberal internacional y puso de relieve la ausencia de liderazgos y la falla de las instituciones multilaterales. De ahí la importancia de construir modelos plurilaterales, híbridos, que permitan dar una respuesta rápida y oportuna a esta y a futuras crisis internacionales.

Se aceleran los procesos

Como consecuencia de la pandemia de covid-19, la comunidad internacional está enfrentando una crisis transcendental que probablemente vaya a generar mutaciones significativas en el orden internacional tal como lo conocemos. La pandemia ha venido a recordarnos de manera clara e incuestionable la vulnerabilidad de las personas y del planeta ante las amenazas globales. Esta crisis ha contribuido a acelerar las debilidades del multilateralismo y de un orden internacional basado en normas. No se trata de una situación generada por el coronavirus, sino de algo que ya venía gestándose desde hace muchos años y que la pandemia ha precipitado.

Es en este contexto que debe entenderse la reacción actual contra la globalización y la retirada percibida del liberalismo. Ese movimiento refractario puede observarse en diversos factores tanto exógenos (ascenso de China, resurgimiento de Rusia y fracaso de la Primavera Árabe, entre otros) como endógenos (pérdida de fe en la democracia y los valores centrales del liberalismo, ascenso del populismo y reaparición de movimientos nacionalistas como el brexit). La pandemia del coronovirus ha actuado como un catalizador de todos estos procesos y, como señala William Hague, ha precipitado transformaciones que podrían haber seguido desarrollándose lentamente en 20 años o más.

Ausencia de liderazgos

Otro de los elementos que el covid-19 puso de manifiesto es la ausencia de liderazgos claros en la comunidad internacional. Estados Unidos, que había conducido en crisis anteriores como la financiera de 2008 o la epidemia del ébola en 2014, ha abdicado a su pretensión de liderazgo internacional. No lo ha hecho frente a esta pandemia. Estados Unidos ha estado ausente desde que Donald Trump asumió el poder en enero de 2017 y evidenció su manifiesto desinterés por el multilateralismo y un orden internacional basado en normas. En un claro ataque a ese orden internacional que el propio Estados Unidos construyó con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, el gobierno de Trump llevó adelante lo que Richard Haass califica como una “diplomacia de la retirada” que se tradujo en el abandono de numerosas organizaciones, foros y tratados internacionales.

China tampoco ha mostrado interés en liderar frente a la pandemia. Si bien logró controlar el brote, ha sido criticada por su fracaso inicial en actuar de manera transparente y efectiva para evitar la propagación del virus.

Apenas asumido su mandato, Trump anunció que Estados Unidos no serían parte del Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, para después retirar al país del Consejo de Derechos Humanos, dejó de aportar fondos para los refugiados de Palestina, redujo su contribución a la Organización de los Estados Americanos (OEA), se retiró del Acuerdo de París sobre cambio climático, del acuerdo para lograr la desnuclearización de Irán, del Tratado sobre la Eliminación de Misiles de Alcance Intermedio y del Tratado de Cielos Abiertos, entre muchas otras acciones tendientes a minar las instituciones multilaterales y la gobernanza global, incluyendo la paralización del sistema de solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En medio de esta pandemia, primero anunció un recorte de fondos a la Organización Mundial de la Salud (OMS) y, a comienzos de julio de 2020, remitió una nota al Congreso solicitando autorización para abandonar por completo esta Organización.

China tampoco ha mostrado interés en liderar frente a la pandemia. Si bien logró controlar el brote, ha sido criticada por su fracaso inicial en actuar de manera transparente y efectiva para evitar la propagación del virus. Esto no será fácil de olvidar o perdonar, sin perjuicio de que Beijing busca reparar el daño por medio de su activa “diplomacia de los cubrebocas”, proporcionando ayuda y asesoramiento a muchos Estados.

Las respuestas a la crisis

La respuesta a la pandemia ha sido variada, desde Estados que se han replegado sobre sí mismos, buscando soluciones individuales, a otros que se han mostrado solidarios y han ofrecido cooperación. Incluso, instituciones favorables a soluciones multilaterales y cooperativas, como la Unión Europea, han exhibido divisiones internas que en una primera fase impidieron a sus Estados Miembros aplicar una estrategia común.

Las instituciones multilaterales, empezando por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), han estado ausentes. Algo similar ocurrió en el plano hemisférico con la OEA. Algunas organizaciones “técnicas”, como las OMS y la Organización Panamericana de la Salud, respondieron de mejor manera, procurando implementar protocolos de prevención y tratamiento que fueron aceptados y adoptados por muchos gobiernos. Esta crisis de los mecanismos de gobernanza regional ha conspirado contra el diseño de una estrategia conjunta.

Los entes subnacionales han desempeñado un papel valioso en esta crisis. Mientras en algunos países, como Argentina, ha podido observarse una política conjunta y ordenada de apoyo a las decisiones del gobierno federal para hacer frente a la pandemia, otros países, como Brasil o Estados Unidos, han sido testigos de una paradiplomacia divergente de los gobiernos locales, en abierta oposición, cuando no desafío, a las directivas emanadas del gobierno central.

El escenario posterior al covid-19

Hay consenso en señalar que la crisis va a impactar sobre el proceso de globalización tal como lo conocemos y que, probablemente, le reste apoyos. La velocidad con la que se extendió el virus por todo el mundo, gracias a la interdependencia económica, así como al turismo y los viajes, se atribuirá a la globalización y, posiblemente, genere reacciones contra ella. Uno de los mitos más poderosos de la globalización, el de un mundo sin fronteras, se ha desarticulado rápidamente ante el cierre de las fronteras nacionales y provinciales, reafirmando la noción de soberanía estatal.

Sin embargo, también se equivocan quienes predicen un retorno a la era preglobalización. Hay un fuerte grado de imbricación entre las principales economías nacionales que podría verse afectado severamente por la decisión de algunos países relocalizar la producción bienes que actualmente importan, ya que difícilmente puedan desarticularse esas cadenas de valor sin que ello impacte en la producción, los costos, la competitividad y los salarios, entre otros factores. La pandemia ha venido a reivindicar a los partidarios de la interdependencia, que afirman que no previene el conflicto, pero lo hace más costoso para todas las partes.

El covid-19 ha disminuido seriamente la credibilidad de Estados Unidos a nivel mundial y, particularmente, la del gobierno de Trump dentro de su propio país, lo que tiene especial relevancia en un año electoral. Estados Unidos necesita una estrategia para transformar la globalización. Esa diplomacia debería establecer una relación de amistad y cooperación y, a la vez, de rivalidad y competencia entre China y Estados Unidos, lo que algunos denominan co-opetion (cooperación-competencia). Las diferencias ideológicas no han representado un obstáculo para la cooperación entre Beijing y Washington desde el encuentro entre Richard Nixon y Mao Zedong en 1972.

¿Un nuevo orden internacional?

Heráclito nos enseñó que “ningún hombre pisa dos veces el mismo río, porque no es el mismo río y él no es el mismo hombre”. El corolario de esta expresión, certera y sagaz, es simple: la historia es dinámica e irreversible. Nunca va hacia atrás y su motor es el cambio. La humanidad vencerá al virus, pero nada será igual. Tampoco el orden internacional. El nuevo orden que está naciendo es producto y respuesta a la pandemia.

La pandemia del coronavirus ha servido como catalizador de divisiones que han estado minando el orden internacional durante años y las ha profundizado. El covid-19 ha exacerbado la rivalidad entre China y Estados Unidos y ha generado lo que algunos califican como un acenso de un bipolarismo entrópico. Si bien la crisis viene con renovados llamados a la cooperación y la solidaridad internacional, aún resta por ver si el sistema multilateral actual puede responder de manera efectiva. Si esa repuesta depende de la actitud de los Estados, lo probable es que algunos utilicen la crisis para socavar aún más el multilateralismo, como ya lo están haciendo, mientras que otros procurarán una solución multilateral y cooperativa. Es de esperar que las instituciones multilaterales sean una parte importante de esta conversación y en el fututo respondan de una manera rápida y efectiva, como no lo han hecho hasta ahora, ya que la amenaza es global y necesita una respuesta global.

Hoy, quizá como nunca en los últimos 75 años, resulta necesario construir un marco superador de las antinomias existentes que permita generar las condiciones para un mundo más estable y más seguro.

La ONU todavía continúa empantanada con las rivalidades en el Consejo de Seguridad, los desacuerdos y su capacidad relativa para solucionar problemas. La confianza total de algunos Estados en su poder e influencia, con su tendencia a actuar unilateralmente, es otra evidencia de la debilidad del orden liberal internacional. Esta pandemia ha dejado claramente sentado el fracaso de estas políticas unilaterales.

Hoy, quizá como nunca en los últimos 75 años, resulta necesario construir un marco superador de las antinomias existentes que permita generar las condiciones para un mundo más estable y más seguro. Salir de un orden internacional basado en normas para entrar un orden basado en acuerdos. Ese modelo podría no provenir directamente de las instituciones multilaterales actuales, sino de nuevas coaliciones de países, con membresías variables según el tipo de cuestión de que se trate, que busquen un nuevo sistema plurilateral pero segmentado para afrontar las debilidades del esquema actual. Un modelo híbrido que recoja elementos de las instituciones existentes y los redirija hacia nuevos esquemas de cooperación internacional.

Un ejemplo que ilustra esta propuesta es la decisión de un grupo de cuarenta países de construir un sistema de solución de diferencias comerciales alternativo ante la paralización del Órgano de Apelación de la OMC. Frente a la decisión de Trump de entorpecer el nombramiento de nuevos miembros del Órgano de Apelación y a fin de superar este obstáculo al funcionamiento del sistema de solución de diferencias de la OMC, Canadá y la Unión Europea acordaron crear un mecanismo alternativo de solución de diferencias, de naturaleza provisional, basado en las normas vigentes de la OMC, al que posteriormente se unieron otros Estados de diferente tamaño y gravitación internacional, grandes como China; potencias medianas, entre ellas un importante número de países latinoamericanos (Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y Uruguay) y pequeñas (Benin). La alianza para el multilateralismo, lanzada por Alemania y Francia, también se inscribe dentro de esta lógica.

La ausencia de liderazgos claros, la falta de una respuesta eficaz y rápida de las instituciones multilaterales y la exigencia de encontrar soluciones a los nuevos problemas de modo de evitar su agudización y, eventualmente, el conflicto nos invitan a pensar en nuevos mecanismos superadores de los modelos existentes para dar una respuesta coordinada y multilateral a desafíos de naturaleza global, como el cambio climático, las pandemias, los ciberataques, el hambre y la pobreza, por mencionar algunos. Como lo avizorara Juan Rulfo: “Nos salvamos juntos o nos hundimos separados”.

RICARDO ARREDONDO es diplomático argentino. Es doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Se desempeña como profesor de Derecho y Práctica Diplomática en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN), así como profesor de Derecho Internacional Público en la UBA y en la Universidad de Palermo (UP). Sígalo en Twitter en @arredondos.

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