Fundación Embajada Abierta
Yleana M. Cid Capetillo
Mayo 2022
Una colaboración de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales
Multilateralismo hoy: retos y oportunidades
Sin duda, hoy el mundo enfrenta una enorme cantidad de problemas que deben encararse desde un esfuerzo multilateral. Entre los más inmediatos podemos enlistar el cambio climático, los desastres naturales, los movimientos migratorios, la guerra comercial, el crimen organizado, la producción y el consumo de narcóticos, las tensiones en el golfo Pérsico o cualquiera de los conflictos y crisis humanitarias. Además, no podemos dejar de hablar de los problemas sociales más grandes que encaramos en la actualidad, como la crisis sanitaria generada por la pandemia de covid-19, que está provocando costos mayúsculos de carácter económico, político, social, educativo, de salud, entre otros, o, en el aspecto político militar, la intervención armada de Rusia en Ucrania, que pone en alerta e incita a la acción de las potencias de mayor peso e influencia internacional.
Estos y otros problemas mayúsculos se presentan en un marco que vale la pena discutir sobre si encaramos una crisis o deterioro del multilateralismo, como muchos analistas sugieren, o somos testigos de la valoración de la importancia de impulsar un decidido fortalecimiento de las instituciones internacionales, así como las acciones y las intenciones de los principales actores responsables de liderar su reconocimiento y consolidación.
Al multilateralismo, en su versión actual, se le puede atribuir una historia de más de un siglo, si tomamos como punto de partida 1919 y la creación de la Sociedad de las Naciones, o, de manera más acotada, de más de 75 años si la ubicamos en la fecha de fundación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En este periodo ―más amplio o más restringido― hemos atestiguado una marcada tendencia a la expansión numérica de organismos multilaterales y de la gama de asuntos de interés internacional que se atienden desde estos.
Sin duda, el organismo internacional por antonomasia y el más alto exponente del multilateralismo es la ONU. En sí misma, pasó de ser una organización tradicional, como fue concebida en 1945, a un sistema completo o una red de organismos, toda vez que en su seno articula a un número muy considerable de agencias especializadas, programas y conferencias que se han abierto o implementado para atender los asuntos no contemplados originalmente, pero que, con el tiempo, han planteado temas y retos importantes a la sociedad internacional: desarrollo, refugiados, población, mujeres, medio ambiente, etc. Se trata de un complejo entramado de acuerdos, normas e instituciones que contribuyen a la regulación del sistema internacional, conformando lo que se ha denominado como un régimen internacional.
Llama la atención que en cada crisis internacional, según su naturaleza, destaca la acción y la presencia de una organización internacional en particular. Por ejemplo, durante la crisis financiera de 2008 fueron las instituciones de carácter económico las que adquirieron un protagonismo relevante en el ámbito mundial. Recientemente, ante la crisis sanitaria provocada por la pandemia de covid-19, sin duda, la Organización Mundial de la Salud destaca por su compromiso y por la obligación de dirigir las acciones que lleven al conjunto de la sociedad internacional a la superación de los graves problemas que, como consecuencia de aquella, está enfrentando. Además, hoy, ante la crisis bélica desatada en Europa del Este, la opinión pública mundial voltea a ver hacia el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con la expectativa de que ofrezca una salida plausible al conflicto.
Actualmente tenemos la oportunidad de reflexionar sobre la cantidad, la variedad y la calidad de foros que se constituyen en escenarios de negociación, de encuentro, de concertación, de diálogo de todos los países: grandes y pequeños, poderosos y de peso relativo. En las relaciones internacionales de hoy todos cuentan y todos tienen la necesidad y deben tener la oportunidad de presentar sus demandas y sus proyectos de manera abierta. Pero, como ya se habrá notado, hablar de multilateralismo es hablar principal, pero no únicamente, del sistema de la ONU.
Salvaguardar y fortalecer la cooperación multilateral
El sistema de las Naciones Unidas se ha venido construyendo y ampliando desde 1945 para facilitar el encuentro de las diferentes fuerzas que conviven en el mundo. Sin embargo, mucho se ha discutido sobre algunos fenómenos que afectan a esta compleja red de organismos. Por un lado, su crecimiento desmedido y desarticulado que ha provocado la improvisación de nuevos órganos mediante programas, altos comisionados, comités, conferencias y comisiones que desconfiguran una estructura lógica y armónica, lo que ha producido una duplicidad de funciones, áreas e incluso presupuestos que la misma organización reconoce en su página: “las Naciones Unidas y el sistema de la ONU trabajan juntos en cinco áreas que pueden superponerse, y con frecuencia lo hacen”. Por el otro, es fácil constatar la presencia de estructuras que ya no funcionan, pero que no se deciden a desaparecer frente a la duplicidad (o multiplicación) de tareas y responsabilidades en órganos que trabajan incomunicados con una inversión muy grande de personal, recursos y esfuerzos. Una cuestión más que debería debatirse es cómo ante el debilitamiento, la falta de efectividad y el “boicot” que se ha aplicado a las principales organizaciones internacionales han proliferado los grupos informales, como el G-20 o el G-7, que tratan de constituirse en foros, pero con una aún más débil capacidad de decisión.
La creciente complejidad que caracteriza a la sociedad internacional y que adquiere tal fuerza que hace evidente la necesidad de conformación de foros y escenarios ha contribuido a la multiplicación y a la diversificación de organismos multilaterales que, de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, han encontrado o diseñado variedades múltiples de organización. Estas incluyen las de carácter intergubernamental, las transgubernamentales o privadas. Incluso, varían según su alcance, ya sea internacional o regional. En este último caso, nos hemos encontrado con la propuesta de Miles Kahler quien acuñó el término de “minilateralismo” para aquellos casos en que se agrupa un número reducido de socios.
Es indudable que la organización internacional como escenario de la concertación, la negociación y el diálogo no solo para la solución pacífica de controversias sino también para el impulso de proyectos, planes y acciones que lleven a la construcción de nuevas posibilidades de desarrollo tendiente a la consecución del bienestar de las poblaciones (mediante la superación de la pobreza, el acceso a educación, el goce de la salud, el disfrute de vivienda digna o de empleo) ha tenido y tiene logros muy valiosos que merecen ser valorados. Pero también es necesario reconocer que se han alcanzado a pesar de serias dificultades u obstáculos y con la inversión de un arduo trabajo que implica la identificación de intereses compartidos entre las partes, su aceptación para alcanzar compromisos viables que sean respetados con seguridad y el compromiso para que aquellas partes que no cumplan reciban la sanción correspondiente.
Como dijo no hace mucho el Secretario General de la ONU, António Guterres: “el multilateralismo está bajo fuego precisamente cuando más lo necesitamos”.
Uno de los cuestionamientos que se hace a los organismos internacionales es que, con su pertenencia, los Estados se ven en la situación de “perder soberanía”. Esta es una idea que se ha popularizado pero que carece totalmente de sustento teórico, jurídico y práctico. De hecho, la pertenencia de un actor estatal conlleva la cesión de atribuciones que, con sustento precisamente en su carácter soberano, puede recuperar en el momento y en las condiciones que mejor le convengan. De hecho, como señala José Antonio Sanahuja, los principios de soberanía e igualdad soberana de los Estados se han constituido en la piedra angular del Derecho y la cooperación internacional, así como de los regímenes y las organizaciones intergubernamentales que en sus labores se erigen como sus garantes y defensoras. El más claro ejemplo de esta situación está dado por el brexit.
En el debate abierto que se extiende a la academia, a los medios de comunicación o al ámbito político ―incluso político diplomático―, se erigen tres señalamientos que se refieren a áreas en las que se presentan crisis particulares que afectan al multilateralismo y que han sido abordadas por Richard Gowan. Por un lado, los cambios que se están produciendo en la distribución del poder, en donde las desatinadas políticas de sus dos más recientes mandatarios han conducido a una incapacidad de Estados Unidos para ejercer el liderazgo que se requiere para la conducción de los asuntos mundiales; por el otro, una crisis de relevancia provocada por la esclerosis de las instituciones formales multilaterales que tienen que ser relevadas por otras informales en el caso de situaciones de grave peligro para la seguridad internacional. Y, además, una crisis de legitimidad como consecuencia de aspavientos y berrinches de líderes que, en arrebatos de enojo, se retiran de las organizaciones multilaterales o las erosionan desde adentro, como es el caso de las varias amenazas de Donald Trump en su momento hasta la más reciente de Nicaragua respecto de la Organización de los Estados Americanos.
Como dijo no hace mucho el Secretario General de la ONU, António Guterres: “el multilateralismo está bajo fuego precisamente cuando más lo necesitamos”.
YLEANA M. CID CAPETILLO es licenciada y maestra en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y doctora en Relaciones Internacionales, Unión Europea y Globalización por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente, es profesora titular de Relaciones Internacionales en la UNAM, Vicepresidenta de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI) para el periodo 2022-2023 y miembro de la International Studies Association (ISA).
Tags:Cooperación internacional, Minilateralismo, Multilateralismo, ONU
