Zonas Económicas Especiales: ¿un paso hacia el desarrollo?

29 agosto, 2016 • Artículos, Latinoamérica, Portada • Vistas: 10879

Aprender de los éxitos, pero sobre todo de los fracasos 

CHEC

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avatarDefault Valeria Moy

Agosto 2016

Una colaboración de México ¿cómo vamos?

Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) son áreas dentro de las limitaciones de un país en las que las condiciones de inversión, las normas de comercio, los impuestos y el entorno regulatorio son más liberales que en el resto del país. El propósito de estas zonas es generar desarrollo en áreas o industrias específicas, creando condiciones diferentes a las que prevalecen en otras regiones de un mismo país. En este sentido, las ZEE —de las cuales existe una amplia variedad— funcionan como laboratorios de políticas públicas. Se selecciona una región, a veces una industria, y se cambian las condiciones a los que está sujeta su operación económica.

Al establecer condiciones diferentes a aquellas con las que opera el resto de las empresas, las ZEE pueden ocasionar distorsiones en la economía, por lo que aparte de los costos evidentes, hay costos asociados, menos claros, que pueden afectar la operación de las zonas aledañas. Sin embargo, de estos experimentos pueden aprenderse lecciones valiosas de lo que funciona y evaluar la posibilidad de extender las condiciones especiales que aplican en la zona a otras regiones.

La primera ZEE de la historia reciente fue la Zona Libre de Shannon en Irlanda, ubicada cerca del aeropuerto de la ciudad y establecida en 1959. En ese entonces, el desarrollo económico de la región giraba alrededor del aeropuerto, que funcionaba como un punto de recarga de combustible para vuelos trasatlánticos. Conforme los aviones empezaron a tener la capacidad de evitar esta parada, la región empezó a enfrentar problemas económicos. Es entonces cuando surge la idea de crear una zona, básicamente un parque industrial, con privilegios fiscales y menores tarifas comerciales que atrajera inversión. El experimento fue exitoso y se establecieron ahí empresas como GE Capital, Intel, Lufthansa y Schwarz Pharma. En 2005 los beneficios fiscales terminaron y hoy Shannon tiene la misma tasa impositiva que el resto de Irlanda. Hoy ya no es una ZEE, en el contexto de libre comercio de la Unión Europea fue perdiendo su razón de ser pero, según Matt Kennard y Claire Provost, siguen ahí establecidas más de cien empresas trasnacionales que emplean a 6500 personas.

De acuerdo a la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, el programa de ZEE se fue expandiendo por el mundo y hasta 2015 se podían contar aproximadamente 4500 ZEE en 140 países, empleando alrededor de 66 millones de personas. Pero a pesar de su propagación, no todas las ZEE han sido exitosas. El mayor ejemplo de éxito es Shenzhen en China, originalmente una villa pesquera de 30 000 habitantes que fue convertida en ZEE en 1980. En realidad, la creación de esta zona estuvo motivada por el cambio de modelo económico de China, y Shenzhen funcionó como una región donde experimentar con políticas comerciales más flexibles, alejadas de la planeación central del gobierno chino. La zona fue un éxito. Entre 1980 y 1984, según datos presentados por Yue Man Yeung y Gordon Kee, en promedio creció 58% anualmente, al mismo tiempo que su PIB per cápita se incrementaba.

Pero no todas son historias de éxito. Se estima que aproximadamente la mitad de las ZEE no han tenido los beneficios esperados. Los fracasos también dejan lecciones, a veces más valiosas que los éxitos. Hoy se plantea en México el desarrollo de varias ZEE, con la idea de disminuir la disparidad en el crecimiento de las regiones del país y contribuir al desarrollo de estados que se encuentran profundamente rezagados. Es un proyecto complejo que implica la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y enfrenta problemas, como la falta de infraestructura y la escasez de capital humano.

México ¿cómo vamos

México ¿cómo vamos

En términos generales, las ZEE pueden representar fracasos financieros para los gobiernos si no están planteadas, desde el inicio, bajo principios económicos rentables. De las muchas zonas de este tipo que hay en el mundo, podemos encontrar algunos obstáculos que limitan sus probabilidades de éxito.

Usualmente, las ZEE se establecen en regiones rezagadas en crecimiento económico. En ocasiones, coincide en que las zonas están ubicadas en regiones geográficas de difícil acceso. Para lograr que las inversiones —y los inversionistas— se desplacen a esos lugares, se deben dar incentivos que en algunas ocasiones son mayores que los beneficios económicos que traerá la zona. El gasto en infraestructura y los beneficios fiscales son tales que no hacen viables los proyectos económicos. Así, las ZEE deben establecerse en regiones con acceso a vías de comunicación, que faciliten la llegada y la salida de los productos que ahí se generen, pero sobre todo de las personas que ahí se muden para trabajar.

Se debe también encontrar un equilibrio en la construcción de infraestructura. Hay ejemplos donde se crean elefantes blancos, grandes obras cuyos costos sobrepasan significativamente sus beneficios. Pero también hay ejemplos en los que la infraestructura desarrollada es insuficiente, no se comunica de forma adecuada a la ZEE, como fue el caso de República Dominicana, o los servicios que se proporcionan como suministro de energía eléctrica o gas, son de baja calidad o insuficientes. No es un equilibrio sencillo de alcanzar.

En las ZEE usualmente coinciden varios niveles de gobierno: local, regional y federal. Es común que los trámites requeridos por estos órdenes de gobierno se dupliquen o incluso que se contradigan. En este sentido, para que una ZEE sea exitosa se debe tener un marco regulatorio claro, transparente y sencillo que permita que las empresas no se enfrenten con monstruos burocráticos —que además suelen venir aparejados con corrupción—. Este problema se ha tratado de resolver mediante la instalación de “ventanillas únicas”. Según un informe del Banco Mundial, varios países africanos establecieron este tipo de ventanilla (one-stop-shops) que prometían agilizar y simplificar los trámites. Simplemente no lo lograron y varias ZEE de Ghana, Kenia y Senegal fracasaron.

La legislación tiene que ser constante en el tiempo. No se pueden esperar beneficios inmediatos al establecer una ZEE, pero sí debe asegurarse de contar con legislación y regulación que trascienda administraciones locales, partidos políticos y gobiernos federales. En las ZEE de Guatemala se hicieron cambios a la regulación aplicable, lo cual terminó con el proyecto.

En este contexto, vale la pena analizar historias de fracaso, ver qué lecciones dejan y evitar esos errores. Pero hay que tener siempre presente que una condición aún más relevante y necesaria, pero no suficiente, para permitir el desarrollo de estas zonas, es la aplicación de la ley, un Estado de derecho claro y funcional sin el cual la convivencia social y el desarrollo de estas regiones no será posible.

VALERIA MOY es licenciada en Economía por el ITAM, y cuenta con un posgrado por la London School of Economics (LSE). Es Directora de México ¿cómo vamos? Sígala en Twitter en @ValeriaMoy. 

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3 Responses to Zonas Económicas Especiales: ¿un paso hacia el desarrollo?

  1. […] La primera ZEE de la historia reciente fue la Zona Libre de Shannon en Irlanda, ubicada cerca del aeropuerto de la ciudad y establecida en 1959. En ese entonces, el desarrollo económico de la región giraba alrededor del aeropuerto, que funcionaba como un punto de recarga de combustible para vuelos trasatlánticos. Conforme los aviones empezaron a tener la capacidad de evitar esta parada, la región empezó a enfrentar problemas económicos. Es entonces cuando surge la idea de crear una zona, básicamente un parque industrial, con privilegios fiscales y menores tarifas comerciales que atrajera inversión. El experimento fue exitoso y se establecieron ahí empresas como GE Capital, Intel, Lufthansa y Schwarz Pharma. En 2005 los beneficios fiscales terminaron y hoy Shannon tiene la misma tasa impositiva que el resto de Irlanda. Hoy ya no es una ZEE, en el contexto de libre comercio de la Unión Europea fue perdiendo su razón de ser pero, según Matt Kennard y Claire Provost, siguen ahí establecidas más de cien empresas trasnacionales que emplean a 6500 personas. […]

  2. José Lima dice:

    Interesante el artículo, sería bueno complementarlo con cifras de los casos de éxito y de fracaso o en su caso mencionar las Fuentes de estos

  3. Mtro. JuanSantander G. dice:

    Valdría la pena considerar cuales fueron los factores de éxito y fracaso en la implantación de ZEE y establecer cuadros comparativos con indicadores clave por país para ver resultados más específicos.

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