La lucha de los gobiernos subnacionales
El Nuevo País
José Luis Ayala Cordero
Agosto 2018
El deseo de los gobiernos subnacionales de salir fuera de los límites jurídicos y constitucionales del Estado para convertirse en actores económicos del mercado se advierte, o se piensa, como una amenaza al status quo estatocéntrico, establecido desde el concierto de Westfalia. Ignacio Ramonet en Le Monde Diplomatique de mayo 1992, replantea el papel del Estado una vez terminada la Guerra Fría. Argumenta sobre las fuerzas que definían el papel del Estado en el nuevo contexto internacional, considerando un nuevo orden y un mundo a reconstruir, dada la unificación alemana, la guerra del golfo Pérsico y la desintegración de la Unión Soviética.
Estas fuerzas fueron definidas por la capacidad militar y económica, donde la diplomacia pasó a segundo término. Por su parte, el contexto mundial era, en su comportamiento, más pragmático. Hoy los mercados son un modelo que facilita la interacción entre Estados. Sin desprenderse de su capacidad militar, los países han consolidado una extensa red empresarial, de negocios y de relaciones comerciales. Pese al cambio del escenario en las últimas 3 décadas, el Estado sigue siendo parte fundamental para entender la dinámica de las relaciones internacionales, el comercio, la cooperación y el comportamiento del sistema mundial en este primer cuarto del siglo XXI. Durante ese periodo se registraron diferentes crisis económicas, amenazas de enfrentamientos militares, así como el comportamiento del mercado y las empresas como una extensión estratégica de los objetivos del Estado.
De acuerdo al Derecho Internacional, se define el ius tractum como la capacidad de concretar tratados y acuerdos, el ius belli como las prácticas de la guerra y el ius legationis como la formalidad de enviar y recibir diplomáticos y cónsules, lo cual para el Estado soberano se vuelve crucial para su capacidad de influir directamente en el sistema internacional sobre su orden, organización y comportamiento. Esto sentó una visión ortodoxa en la que no se podía cuestionar jurídica, militar y económicamente que el actor primario en las relaciones internacionales era el Estado, el cual ha transitado en espacio y tiempo enfrentando retos del reordenamiento de las variables, procesos y actores del contexto internacional.
Los Estados buscan geopolíticamente sobrevivir para trascender en el tiempo (argumento básico de la geopolítica que implica la existencia de intereses que se buscan atender) ante diferentes cambios. Estas transformaciones se experimentan en un momento histórico de la globalización y, en un futuro posible, advierten la recomposición de los mercados, las nuevas aplicaciones de la informática y de la tecnología, los ciberataques como una nueva manifestación del terrorismo o el papel del bitcoin en las finanzas mundiales, pasando por el tamiz de los antiguos problemas de la agenda tradicional: hambre, pobreza, salud, nacionalismos, etcétera.
El fin de la Guerra Fría redefine espacialmente el lugar del Estado y su papel ante el nuevo orden mundial.
La Primera y Segunda Guerra Mundial definieron la búsqueda de la cooperación con la creación de organismos como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el establecimiento de alianzas estratégicas. Por otra parte, en el plano económico, se consolidan los bloques y las integraciones por los Estados. El fin de la Guerra Fría redefine espacialmente el lugar del Estado y su papel ante el nuevo orden mundial. Con la Organización Mundial del Comercio y los tratados, como el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, el Estado aumenta sus intercambios de productos y servicios, lo cual explica el comportamiento comercial en la búsqueda de nuevos espacios mundiales.
Así, bajo los paradigmas clásicos como el idealismo, el realismo o el marxismo, el Estado es explicado en su actuar bajo las normas del Derecho Internacional, como actor nodal. Pero fue desde la década de 1960 cuando empiezan a destacar otros actores: iglesias, empresas, organizaciones no gubernamentales, gobiernos subnacionales, ciudades globales, municipios, los cuales fueron insertándose en el contexto internacional con capacidad de tomar decisiones e influir en dicho escenario como una forma de entender el paradigma de la interdependencia compleja.
Ante estos argumentos, ¿cuáles son las directrices de este nuevo orden para incluir a los gobiernos subnacionales, considerando viejos y nuevos actores? Un ejemplo es el cuestionamiento de la ortodoxia espacial del Estado central por la actuación de Cataluña, el País Vasco, Quebec o Escocia, por nombrar algunos de los más importantes que han modificado, como se ha mencionado, el status quo ortodoxo del estatocentrismo.
La búsqueda de paradigmas económicos son una forma de demostrar que el sistema mundial está inmerso en cambios significativos, producto de la evolución del espacio geográfico donde en el pasado se llevaron a cabo luchas militares bajo el marco de la Guerra Fría. Esta evolución incluyó desde la lucha entre comunismo y capitalismo, hasta llegar a la operación Tormenta del Desierto, también conocida como la guerra del Golfo, siendo una alianza supraorganizacional que por encima de la ONU, imponía el orden en la región pérsica. Por otro lado, hoy advertir que esta evolución se manifiesta en los mercados, con luchas financieras, fusiones entre corporativos, donde la capacidad económica y el poder de instrumentar sanciones o bloqueos a otros países definen el poder que se tiene sobre el espacio internacional.
Cataluña y Quebec, como regiones dinámicas nacionales, han convertido a sus Estados federados en mercados con ventajas competitivas para la inversión, la integración de clusters en sectores dinámicos y estratégicos como la aeronáutica o los fondos de inversión. Estos centros logísticos aportan a las cadenas de valor internacional, compitiendo y estableciendo alianzas con Estados soberanos y regiones altamente industrializadas.
En 1988, Cataluña en conjunto con los gobiernos subnacionales de Rhône-Alpes en Francia, la región de Lombardía en Italia y Baden-Württemberg en Alemania, integraban lo que se conoce como las cuatro regiones o motores de Europa, que en su momento desempeñaron un papel clave en la cooperación intrarregional en ciencia, investigación, educación, medio ambiente, cultura y economía. Actualmente, otras regiones las superan pero siguen contribuyendo definitivamente a esta doble participación paralela: la del Estado soberano y el subnacional.
Una característica que define a los gobiernos subnacionales es que son muy activos adaptándose a los cambios del nuevo orden mundial, siguiendo líneas paralelas de la política exterior del Estado al que pertenecen, o definiendo sus propios objetivos. De ahí que la geopolítica, como un concepto definido exclusivamente para el Estado soberano, se fragmenta, ya que los gobiernos subnacionales construyen sus propios objetivos de mercado por necesidades locales, que en algunas ocasiones incluso difieren con las del gobierno central.
Otro comportamiento importante de los gobiernos subnacionales ha sido la búsqueda de alianzas, como el caso de Quebec. Esta provincia consolidó en 2006 acuerdos de cooperación con los estados de Jalisco y Nuevo León que, al interior de México, representan regiones dinámicas que aportan en forma superior al PIB nacional, redefiniendo nuevos espacios de actividad internacional que, en forma paralela al Estado central, crean oportunidades de cooperación en diversos rubros, como el aeronáutico (cítese el caso de Querétaro).
Bajo la gobernanza económica, la diplomacia y la política exterior deben ser un instrumento para una negociación efectiva entre el Estado y sus partes integrantes.
En el Plan de Acción 2009-2014 de la política internacional del gobierno de Quebec, se especifica por primera vez sobre las entidades federativas que representan un fuerte interés para la consolidación de sus relaciones de cooperación. Este comportamiento redefine o reinventa a la geografía mundial como espacio de nuevas formas de interacción, donde el Estado soberano no puede eludir el papel de los gobiernos subnacionales en la búsqueda de capacidad para administrar el sistema internacional.
Bajo este argumento la tendencia es hacia un enfrentamiento comercial donde la diplomacia adquiere un papel clave como poder blando para negociar y alcanzar acuerdos. Así, por ejemplo, el Reino Unido sigue buscando una salida óptima de la Unión Europea que le convenga dentro del mercado europeo al renegociar nuevas relaciones, ya que el aislamiento económico no es una opción. Escocia, a su vez, es una región dentro del Reino Unido con posibilidades económicas de actuación propia dentro de Europa.
Finalmente, la guerra militar ha sido sustituida por una guerra comercial y financiera donde el Estado soberano busca, bajo esta nueva modalidad, adecuar los cambios, las potencialidades políticas, económicas y comerciales de los nuevos actores. El principal reto es la administración de su papel histórico y las posibilidades que otorgan las regiones subnacionales para sumar al nuevo orden y no dividir o restar.
Bajo la gobernanza económica, la diplomacia y la política exterior deben ser un instrumento para una negociación efectiva entre el Estado y sus partes integrantes, ya que ello tiene un impacto internacional y orienta al mercado. Así, por ejemplo, no se advierte un cambio del estatus ideológico de Cataluña, que continua con su línea de acción autónoma en lo económico, político y cultural. Por otro lado, Quebec consolida su ejercicio internacional en Norteamérica, con o sin el aval de Ottawa. Esto confirma que no se puede modificar la evolución regional, ya que cada sociedad sigue sus propios objetivos. De ahí la necesidad de lograr la unidad en la diversidad, pero sobre todo unificar criterios o líneas de acción conjunta entre el gobierno central y regional para crear un escenario más cooperativo y menos conflictivo. Sin duda, esto se convierte en el objetivo central del Estado soberano, sin menguar el poder para integrar en forma efectiva al gobierno subnacional en la toma de decisiones.
JOSÉ LUIS AYALA CORDERO es doctor en Ciencias Políticas y Sociales. Es profesor de asignatura en la Facultad de Estudios Superiores Aragón de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Sígalo en Twitter en @kylorein66. Este artículo es producto del Seminario de Problemas Internacionales, organizado por la Facultad de Estudios Superiores Aragón.
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