9 diciembre, 2022 • Artículos, Asuntos globales, Latinoamérica, Portada • Vistas: 1142

Jorge Alberto López Lechuga

Diciembre 2022

A pesar de las constantes manifestaciones de amenaza del uso de armas nucleares, parece existir una opinión generalizada en la opinión pública internacional de que estas armas de destrucción en masa son un fantasma de la Guerra Fría. Nada más alejado de la realidad.

En un periodo de la historia como la actual, donde las amenazas multidimensionales a la paz y la seguridad internacionales se exacerban por las doctrinas de la disuasión nuclear, vale la pena recordar el legado de hombres y mujeres que contribuyeron a consagrar el aún lejano, pero imperante objetivo de lograr y mantener un mundo libre de armas nucleares. Sin duda, ahora es una ocasión adecuada para ello, pues el 10 de diciembre de 2022 se cumplen 40 años del premio Nobel de la Paz otorgado al diplomático mexicano Alfonso García Robles por su labor en favor del desarme nuclear y del establecimiento de zonas libres de armas nucleares.

Según uno de sus discípulos y amigos, el embajador Miguel Marín Bosch, el estilo personal de García Robles se podía resumir en una frase que él utilizaba: suaviter in modo, fortiter in re (suave en las formas, firme en el fondo). Otro colaborador suyo de décadas, el embajador Sergio González Gálvez, consideraba que lo que más distinguía a Don Alfonso era su firmeza de carácter y su claridad de propósitos “como profesional de una diplomacia con una clara visión política sobre el destino que merece nuestro país”. Muestra de su prestigio como negociador, el embajador brasileño Marcos Azambuja decía, un tanto en broma y un tanto en serio, que antes de que los jóvenes diplomáticos de su país se graduaran del Instituto Rio Branco tenían que pasar una prueba: “Atravesar el Amazonas con la amenaza de las pirañas o enfrentar a García Robles en un Comité de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)”.

Comúnmente se le llama a García Robles el “arquitecto del Tratado de Tlatelolco”, instrumento innovador del que son parte los 33 Estados de América Latina y el Caribe, y que estableció la primera zona libre de armas nucleares en un territorio densamente poblado del mundo. Pero su trabajo llegó más lejos. Su estrategia para presidir la negociación del Tratado convirtió a Don Alfonso, afirmaba González Gálvez, “en el gran gestor, en el líder a nivel mundial en los esfuerzos para avanzar en las negociaciones en la ONU” sobre desarme nuclear. Por supuesto que este liderazgo lo ejerció siempre en representación de México.

Por limitaciones de extensión, este modesto homenaje se limita a narrar un par de elementos claves del legado de Don Alfonso como negociador del Tratado de Tlatelolco, la más concreta y eficaz contribución de México a la paz y la seguridad internacionales hasta la fecha y el principal esfuerzo por el que se le confirió el premio Nobel de la Paz en 1982.

El Tratado de Tlatelolco

El Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) ha sido llamado, no pocas veces en tono irónico, como “el desarme de los desarmados”, pues prohíbe a los Estados de la región el ensayo, uso, fabricación, producción o adquisición, así como el recibo, almacenamiento, instalación, emplazamiento o cualquier forma de posesión de toda arma nuclear. La pregunta natural al respecto es cuál es el sentido de crear una zona libre de armas nucleares en una región que no posee estos arsenales.

La respuesta reside en que, al adoptar una norma jurídica de prohibición de las armas nucleares, América Latina y el Caribe no solo se comprometió a no desarrollar estos arsenales, sino que la región rechazó participar en un sistema de seguridad basado en el uso y la amenaza del uso de la fuerza nuclear destructiva. Al renunciar a pertenecer al “paraguas nuclear” de las llamadas “superpotencias nucleares” mediante el Tratado de Tlatelolco, la región consagró un acto de independencia de la lógica de la Guerra Fría. Esa posición se mantiene firme hasta nuestros días y es un referente para el resto del mundo.

Dotado de un lenguaje claro y preciso, el Tratado se refiere a la “proscripción” de las armas nucleares, lo que implica no solo su prohibición sino también su destierro. Para desterrarlas, había que lograr el compromiso jurídico de los Estados poseedores de armas nucleares de no emplazar, ensayar, ni usar sus arsenales nucleares en la región o contra la región. No sin desafíos, dichos países ratificaron los protocolos anexos al Tratado, mediante los cuales afirmaron su compromiso legal de mantener sus armas nucleares fuera de la región. De tal manera se buscaba evitar una nueva situación como la ocurrida durante la “crisis de los misiles” de 1962, el momento más cercano a una guerra nuclear.

El ámbito de aplicación del Tratado de Tlatelolco

Uno de los desafíos durante la negociación del Tratado de Tlatelolco se centró en el ámbito de la aplicación geográfica del instrumento. Concretamente, ¿la zona de aplicación geográfica en la que se proscribirían las armas nucleares debía limitarse a la suma de los territorios soberanos de los Estados regionales o debía ampliarse a sus mares adyacentes? Aquí entró la experiencia de García Robles en materia de Derecho del mar. Cuando Tlatelolco fue negociado (1964-1967), no había norma internacional ni entendimiento alguno sobre la extensión del mar territorial de los Estados ribereños. Lejos estaba de existir siquiera una posición común al respecto entre los países de América Latina y el Caribe. Mientras algunos Estados regionales proclamaban un mar territorial de 200 millas náuticas, otros reclamaban una extensión menos ambiciosa. Consecuentemente, la zona de aplicación del Tratado de Tlatelolco no podía limitarse a los territorios soberanos (superficie territorial y mar territoriales). Es decir, no había base legal para definir los límites geográficos del territorio de los Estados que debía permanecer libre de armas nucleares.

Si Tlatelolco hubiera establecido una zona de aplicación limitada a la suma de cada territorio de los Estados ⸺incluyendo el mar territorial reclamado⸺, habría constituido una proclamación regional de un espacio marítimo para el cual no había una norma internacional vigente. En cambio, a propuesta de la delegación de Ecuador y de México, encabezada por García Robles, se propuso que la zona de aplicación del Tratado incluyera áreas de alta mar. Medida osada, pero había antecedentes al respecto, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, cuya área de aplicación incorporaba zonas de alta mar (espacio no sujeto a soberanía de ningún Estado). Esta extensión también obedecía a que los Estados de la región tenían interés de proteger sus mares adyacentes de los estragos ambientales provocados por los ensayos explosivos nucleares en el Pacífico Sur durante la década de 1960, uno de los objetivos del Tratado de Tlatelolco. García Robles fue tan visionario que, cuando se adoptó la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en 1982, la zona de aplicación del Tratado de Tlatelolco, que incluía áreas de alta mar, no contradecía a la llamada “constitución de los océanos”.

La entrada en vigor del Tratado de Tlatelolco

Su “terquedad patriótica”, decía el embajador González Gálvez, fue clave para conciliar diferencias entre los Estados negociadores del Tratado de Tlatelolco. Entre ellas, quizá la más difícil fue resolver cuál debía ser la fórmula para la entrada en vigor del Tratado de Tlatelolco.

Un grupo de Estados regionales proponía que el Tratado entrara en vigor después de lograrse cierto número de ratificaciones (once), una fórmula común en el Derecho Internacional. En cambio, debido a que el tema implicaba consideraciones sensibles de seguridad, otro grupo de Estados defendía que el instrumento entrara en vigor una vez cumplidos cuatro requisitos sumamente complicados de lograr: 1) la ratificación del Tratado por todos los Estados de la región; 2) la firma y la ratificación del Protocolo Adicional I anexo al Tratado por parte de los Estados extrarregionales que tuvieran, de jure o de facto, responsabilidad internacional sobre territorios situados en la zona de aplicación del instrumento (Estados Unidos, Francia, Países Bajos y el Reino Unido); 3) la firma y la ratificación del Protocolo Adicional II anexo al Tratado por parte de los Estados poseedores de armas nucleares (China, Estados Unidos, Francia, el Reino Unido y la entonces Unión Soviética), y 4) la conclusión de acuerdos de salvaguardias nucleares con el Organismo Internacional de Energía Atómica por parte de todos los Estados regionales.

García Robles demostró que, con imaginación, paciencia y perseverancia, los Estados en desarrollo, como México, también pueden ser actores relevantes en el logro de metas universales.

Al presentarse ambas posiciones se llegó a un punto muerto. De haberse impuesto la fórmula que exigía el cumplimiento de dichos requisitos, probablemente el Tratado hubiera tardado décadas en lograr su vigencia. Sin embargo, García Robles propuso una solución para conciliar las dos posiciones y facilitar la entrada en vigor del Tratado.

Su fórmula consistía en que el Tratado de Tlatelolco entraría en vigor cuando los cuatro requisitos mencionados se cumplieran, pero, a su vez, al ratificarlo cada Estado era libre de dispensar dichas exigencias para que el instrumento entrara en vigor en su respectivo territorio. Por tal razón, el Tratado no entró en vigor en una fecha particular, sino de forma diferenciada para cada Estado parte (actualmente los 33 países de la región).

En palabras de García Robles: “[El] sistema adoptado en el instrumento latinoamericano demuestra que, aunque ningún Estado puede obligar a otro a adherirse a dicha zona, tampoco ninguno puede evitar que otros deseen hacerlo se adhieran”. La búsqueda de fórmulas innovadoras como esa son más que deseables en el mundo actual donde la diplomacia multilateral presenta serios desafíos ante expresiones tendientes al unilateralismo.

De tal forma, la mayoría de los Estados de la región optó por presentar una dispensa a los requisitos y, para 1969 (2 años después de la apertura a la firma del Tratado), el instrumento entró en vigor para once Estados y, de tal manera, entró en marcha su sistema de control observado hasta la fecha por el Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina y el Caribe (OPANAL), la única organización intergubernamental del mundo dedicada enteramente a la búsqueda del desarme y la no proliferación de armas nucleares, y cuya sede se encuentra en Ciudad de México.

Para 1979, gracias a años de gestiones de García Robles como Representante Permanente de México ante las Naciones Unidas, los cinco Estados poseedores de armas nucleares ratificaron el Protocolo Adicional II, pero no fue sino hasta 2002, con la ratificación de Cuba, que el Tratado logró la universalidad, al cumplirse los cuatro requisitos dispuestos en el artículo 29. Don Alfonso había fallecido 11 años antes, pero es difícil creer que no vislumbrara que dicho objetivo se lograría. Al respecto, deben reconocerse también los esfuerzos del embajador González Gálvez, quien con pacientes gestiones en nombre de México, incidió para que el gobierno de Cuba se adhiriera al instrumento.

La actualidad del legado de García Robles

El Tratado de Tlatelolco creó un modelo sin precedentes. Se trató de una verdadera “ingeniería jurídica”, como menciona el ex secretario general del OPANAL Luiz Filipe de Macedo Soares, nacida de la inteligencia de diplomáticos como García Robles. Tanto fue su impacto en el Derecho Internacional que, sin el Tratado de Tlatelolco, no habría existido el impulso para adoptar el artículo VI del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares, referido al compromiso de negociar y lograr el desarme nuclear, obligación asumida por la comunidad internacional, incluyendo a los cinco Estados poseedores de armas nucleares.

El Tratado de Tlatelolco inspiró a otras cuatro regiones, y a Mongolia, para establecer sus propias zonas libres de armas nucleares. Los 116 países que las conforman no son meros “Estados no poseedores”, sino “Estados libres de armas nucleares”. Desde Tlatelolco, las zonas crearon un régimen de ausencia de armas nucleares con miras a lograr el desarme nuclear a partir del rechazo jurídico y político a la mayor amenaza existencial que azota a nuestra era.

García Robles demostró que, con imaginación, paciencia y perseverancia, los Estados en desarrollo, como México, también pueden ser actores relevantes en el logro de metas universales. Demostró que defender el interés nacional no va en contra de impulsar una visión internacionalista.

Infortunadamente, las contribuciones de García Robles al tema del desarme nuclear suelen opacar otras áreas claves de la política exterior de México en las que trabajó. Muchas otras aportaciones de Don Alfonso quedan pendientes de recordar: la defensa jurídica de la expropiación petrolera, su contribución a la creación de la ONU, su labor como funcionario de dicha Organización, su participación en la Primera Conferencia sobre Derecho del Mar, su liderazgo en la Campaña Mundial del Desarme, entre otras. Hay que acercarse a sus escritos para explorar esas otras facetas. Celebro que el Colegio Nacional, del cual Don Alfonso fue miembro distinguido, se encuentre publicando su obra completa.

Deseo que las presentes y futuras generaciones de mexicanos reconozcan y continúen el legado de García Robles, un mexicano universal al que deberíamos recordar más seguido.

JORGE ALBERTO LÓPEZ LECHUGA es consultor internacional con más de 10 años de experiencia en materia de implementación de tratados internacionales sobre desarme y no proliferación de armas de destrucción en masa (nucleares, químicas y biológicas) y control de armamentos convencionales. De 2011 a 2019, fue Oficial de Investigación y Comunicación de la Secretaría del Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina y el Caribe (OPANAL), periodo durante el cual participó como Representante Alterno del OPANAL en la Conferencia de las Naciones Unidas que negoció el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares. De 2019 a 2022 fue asesor legal y de proyectos en la Oficina regional de las Naciones Unidas para Asuntos de Desarme. Sígalo en Twitter en @Jorgefellini.

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