Carta del Director

Nada será igual después del ataque de Rusia a Ucrania. Un país europeo soberano y democrático fue agredido y ocupado sin justificación por una potencia militar con ánimo de destruir a su población, sus recursos y su economía. Con esos actos, la Federación Rusa viola la Carta de las Naciones Unidas y los principios básicos sobre los que se asienta el Derecho Internacional: la igualdad soberana, la independencia y la integridad territorial de los Estados; la prohibición del uso de la fuerza; la no injerencia en los asuntos internos de un Estado, y el respeto de los derechos humanos y las reglas del Derecho Internacional Humanitario. En la resolución de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) del 2 de marzo de 2022, ningún país latinoamericano votó en contra de la condena de la agresión rusa contra Ucrania, aunque Bolivia, Cuba, El Salvador y Nicaragua se abstuvieron, y Venezuela no votó.
Puesto que nada será igual después de esta agresión, posiblemente sea más difícil alcanzar los objetivos del combate al cambio climático, que es el tema de este número de Foreign Affairs Latinoamérica. En efecto, ahora es más complicado reducir las emisiones de carbono, sea por las dificultades para llegar a acuerdos multilaterales o por la posibilidad de que Europa tenga que cambiar su estrategia de consumo de energía. Si Europa deja de importar gas de Rusia, deberá encontrar alternativas, con un costo de oportunidad más alto y con más contaminantes. En uno de los artículos que publicamos se advierte sobre los cambios geopolíticos producidos por la transición energética. No será fácil. China se ha puesto de perfil sin condenar el ataque ruso a Ucrania. Necesita la energía de Rusia y su territorio para su Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda, pero también necesita el mercado europeo para sostener su crecimiento. Los países que forman parte de la Alianza Atlántica han quedado disuadidos y neutralizados por el riesgo de iniciar una confrontación nuclear en territorio europeo. Latinoamérica queda lejos, y aunque casi todos los países han condenado la agresión, otros, como Venezuela, que tienen el apoyo de Rusia, pueden alentar una confrontación hemisférica. Además, ciertos países productores de energía, minerales y alimentos podrían salir ganando por el alza de precios, compensarían la caída del crecimiento económico mundial y dificultarían los acuerdos sobre las sanciones a Rusia. A pesar de que nada será igual, se debe apostar por la negociación entre las partes para alcanzar una solución cuanto antes, así como evitar el drama humanitario de esta guerra y el peor escenario de una escalada.
Nos enfrentamos a una disrupción mundial.
En 2021, la Conferencia de las Partes (COP-26)
de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de Glasgow excitó, como es habitual, una controversia sobre si se había avanzado algo o si habían fracasado los acuerdos. Precisiones semánticas de último momento (“reducción progresiva” en lugar de “eliminación progresiva”) permitieron alcanzar un consenso. En este número presentamos artículos con el análisis de la situación actual y su proyección para la próxima COP, en particular en la perspectiva de América Latina y el Caribe, dadas las vulnerabilidades de la región ante el cambio climático.
Miguel Ruiz Cabañas Izquierdo explica el funcionamiento de las COP, y advierte sobre las amenazas del cambio climático y la necesidad de avanzar mediante la cooperación internacional y los acuerdos voluntarios de mitigación de las emisiones. Desde que entró en vigor la CMNUCC en 1994, la COP-21 de 2015 en París ha dado los resultados más trascendentes. Las conferencias son espacios de diálogo y negociación complejos en los que cada Estado determina libremente su contribución nacional a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en un sistema denominado Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional. En la COP-26, por distintas circunstancias y la toma de conciencia de la amenaza, se subrayó la necesidad de hacer “reducciones rápidas, profundas y sostenidas” de 45% de las emisiones mundiales de dióxido de carbono para 2030 y eliminarlas por completo para mediados del siglo XXI. Como en Glasgow no fue posible llegar a acuerdos en todos los temas de la agenda, el principal reto de la COP-27, en noviembre de 2022, será mantener el impulso.
El financiamiento internacional para combatir el cambio climático es clave para reducir las emisiones de carbono, y María Amoroso y Mónica Mata Ortega explican los pormenores de la herramienta. Hay diversas fuentes de financiamiento: relaciones bilaterales y cooperación entre Estados, fondos de la CMNUCC o relaciones multilaterales. Los recursos provienen de instituciones de financiamiento internacional especializadas y organismos multilaterales. A pesar del incremento en los flujos de recursos destinados a combatir y adaptarse al cambio climático, los esfuerzos distan mucho de acercarse a lograr el objetivo mundial de no aumentar más de 1.5 grados Celsius la temperatura promedio de la atmósfera. A pesar de que Latinoamérica es una de las regiones que más financiamiento recibe, este es gestionado por los gobiernos nacionales y no por los gobiernos locales, que, sin embargo, están en el centro de la aplicación de las políticas climáticas. Los gobiernos estatales y regionales están en una posición única para combatir la crisis climática y emprender acciones específicas para sus territorios y sus atribuciones jurisdiccionales.
Así, Diana Karen Durazo Ruiz explica casos concretos de cómo los gobiernos subnacionales enfrentan la amenaza del cambio climático. En el caso de México, estos gobiernos han sido un factor clave a la hora de diseñar e implantar las acciones climáticas que, cada vez con mayor frecuencia, la sociedad civil le exige a sus gobernantes para hacerle frente al fenómeno. Jalisco es uno de los estados con políticas ambientales más avanzadas. El estado se comprometió a presentar en la COP-26 los avances de su proyecto de agave sostenible, para remediar la deforestación causada en la elaboración de tequila. Sonora también ha tomado medidas para adaptarse y mitigar el cambio climático ya que, por su ubicación geográfica al noroeste del país, la mayoría de sus emisiones totales provienen del transporte y de los equipos de enfriamiento y calefacción necesarios por su clima desértico, lo que la hacen muy vulnerable. Además de su compromiso de aplicar un precio al carbono por su situación frente al mar de Cortés, el estado puede optar por el carbono azul en sus ecosistemas marinos y costeros, como alternativa para captar dióxido de carbono y retirarlo de la atmósfera.
La próxima COP-27 se reunirá en la ciudad de Sharm el Sheij, Egipto, en noviembre de 2022. Habrá que ver las consecuencias que tenga el conflicto creado por Rusia en los acuerdos multilaterales de reducción de emisiones contaminantes. Entre tanto, José Octavio Tripp presenta un panorama de los retos para la imagen del país anfitrión y las respuestas que pueda dar al activismo de las organizaciones no gubernamentales que se movilizan en estas cumbres. Que el anfitrión sea Egipto genera grandes expectativas entre los países de África y el Medio Oriente. África, que es el continente que menos contribuye a la emisión de gases de efecto invernadero, con alrededor del 4% del total, es coanfitrión geopolítico. La mayoría de esos países se han sumado a los esfuerzos de la comunidad internacional, aunque ni la sostenibilidad ni la llamada transición energética hacia combustibles limpios han sido opciones a su alcance, además de que son los que menos financia-
miento reciben para cumplir sus compromisos am-
bientales. En el Medio Oriente, la situación ambiental es parecida y, sin embargo, sus desafíos son distintos, ya que varían la intensidad y la gravedad de las consecuencias del cambio climático entre los países árabes; además, las monarquías del golfo Pérsico se encuentran mejor equipadas para enfrentarlas merced a que disponen de más recursos económicos. Una gestión acertada de Egipto en la COP-27 legitimará sus ánimos de liderazgo en África, fortalecerá sus reivindicaciones perennes
en el mundo árabe y lo proyectará, por primera vez, a escala internacional.
Günther Maihold investiga las relaciones entre Latinoamérica y la Alemania posterior a Angela Merkel. En sus 16 años de mandato, Merkel pasó por muchas crisis, y fue justamente su estilo para manejarlas lo que más proyectó la imagen internacional de Alemania como un factor de estabilidad y continuidad. Con el retiro voluntario de la Canciller, se ha abierto una nueva etapa en la política alemana, con una nueva coalición gobernante compuesta por socialdemócratas, verdes y liberales, que tiene que asumir la tarea de reconformar una política exterior que no puede ni quiere imitar el estilo de Merkel. Es una política de continuidad de las políticas europeas, con nuevas tendencias en la relación con China y Rusia, y con los derechos humanos como guía. Entre tanto, como Brasil y México le han dado la espalda a la política internacional para priorizar sus intereses internos, los líderes alemanes y europeos han perdido influencia. Además, en los últimos años, los países latinoamericanos en general han visto menguar su importancia como socios de iniciativas multilaterales, y aparte de declaraciones simbólicas, no se vislumbran iniciativas viables. Sin embargo, es posible iniciar nuevas vías en las relaciones con la región si en la transición energética Latinoamérica abraza la producción de hidrógeno “verde”. Así podría convertirse en un actor relevante en el mercado mundial del hidrógeno, si los países consiguen realizar un esfuerzo conjunto para formar cadenas de suministro regionales. Con este enfoque innovador, el nuevo gobierno alemán puede dar un impulso a unas relaciones que siguen estancadas.
Como hemos visto, el financiamiento es crucial, y si se quiere evitar el aumento de las emisiones contaminantes como consecuencia del crecimiento de las economías emergentes es necesario el apoyo económico de los países ricos. Para Kelly Sims Gallagher es un dilema científico y político, pero también ético y moral. Los ciudadanos de los países menos desarrollados tienen las mismas aspiraciones de prosperidad material que los ciudadanos de Alemania, China o Estados Unidos. No se puede combatir el cambio climático reduciendo el crecimiento, dejando fuera a un tercio de la población mundial. Si algunos de estos países continúan con su esquema de crecimiento actual, fácilmente podrían acumular emisiones del volumen que produjo China entre 2000 y 2020. Para conseguir un crecimiento sostenible, los gobiernos deben regular sus instituciones financieras privadas y volver más verdes sus propias inversiones. Los gobiernos de las economías emergentes más importantes, como Brasil, China, la India, México y Rusia, tienen que reformar sus empresas estatales para que no generen carbono. Los países en desarrollo han demostrado su capacidad de innovar, pero para transitar al nuevo modelo de crecimiento sin carbono necesitan recursos y asistencia de los desarrollados.
Jason Bordoff y Meghan L. O’Sullivan explican la nueva geopolítica de la energía. La crisis energética, que puede recrudecerse en la transición a las energías renovables, agravaría las tensiones por los recursos, intensificaría la competencia y reduciría la cooperación. Esto no significa que haya que abandonar la transición, sino más bien que los formuladores de políticas públicas deben tener en cuenta los riesgos y peligros de una transformación difícil. Pasar a una economía mundial sin emisiones netas de carbono requerirá un nivel sin precedentes de cooperación internacional, pero también creará conflictos, ya que, en última instancia, habrá ganadores y perdedores. Algunas grandes potencias, como China y Estados Unidos, están bien posicionadas para beneficiarse de la transición. Otros países, como Rusia, no tendrán tanta suerte.
Sin solución de continuidad, en Diálogo Ñ
tratamos la relación entre China, Rusia y los países de América Latina y el Caribe, que cobra cada vez más importancia y debe situarse en el contexto de la relación de la región con Estados Unidos y, en consecuencia, de los cambios que se producen en el hemisferio. La guerra en Ucrania puede causar disrupciones en Latino-
américa debido a la expansión de Rusia en la región. Respecto de Estados Unidos, John J. Mearsheimer hace un extenso repaso de la relación con China en varias presidencias y concluye que se trata de una segunda guerra fría, y que en comparación con la posguerra, parece más probable que la rivalidad entre Estados Unidos y China conduzca a una conflagración armada
que la rivalidad con la Unión Soviética. Esto, porque el poder de China se acerca mucho más al que tuvo la Unión Soviética en su momento. Los escenarios que se prevén son de guerra limitada y posibilidades de escalada nuclear si Beijing y Washington pelearan por Taiwán o el mar de China Meridional.
En la línea de este debate sobre una nueva guerra fría, Andrés Serbin trata la particular relación de Latinoamérica y China. La creciente presencia de China en la región en las últimas 2 décadas contrasta con la ausencia y los vacíos geopolíticos que ha dejado Estados Unidos en el hemisferio a partir de la reorientación de sus prioridades estratégicas comenzada en septiembre de 2001. Estos vacíos los ha ido ocupando progresivamente China, y ya desplazó a Estados Unidos como principal socio comercial e inversionista. China, además, aplica una estrategia continua de poder blando y una gradual marginación de la presencia diplomática de Taiwán. Por su parte, Rusia está de retorno en la región, particularmente en Cuba y Venezuela (lo que se ha hecho visible durante la crisis de Ucrania), desde un punto de vista estratégico comercial e inversor. El interés hacia Latinoamérica de otros actores, como la Unión Europea, Japón, la India e Irán, ofrece numerosas oportunidades económicas, diplomáticas y tecnológicas en un mundo multipolar que va más allá de las opciones binarias.
Alejandro Cardozo Uzcátegui trata de la llegada de Rusia a Latinoamérica por Bolivia, Nicaragua y Venezuela. Cardozo parte también del debate sobre una nueva guerra fría y sobre la práctica de ganar áreas de influencia que le ha dado a Rusia la posibilidad de establecer una cabeza de playa en Latinoamérica, ya que Estados Unidos renunció a la geopolítica clásica y abandonó su vecindario más cercano: Venezuela, el Caribe y Centroamérica. La región le ofrece a Vladimir Putin energía, mercados, influencia, prestigio y la facilidad de instalarse muy cerca de Estados Unidos sin que la Casa Blanca reaccione, una situación impensable entre 1950 y 1990. En la lógica de la llamada alianza bolivariana, Hugo Chávez fue el puente para que Rusia estrechara relaciones con la Bolivia de Evo Morales y la Nicaragua sandinista de Daniel Ortega y Rosario Murillo. Las mayores reservas de petróleo del mundo en encuentran en Venezuela, y las de gas y litio, en Bolivia. La cooperación militar de Rusia con Nicaragua y Venezuela es importante. Venezuela hace ejercicios estratégicos con militares y tecnología bélica rusa en la frontera con Colombia, que se siente amenazada. La entrada de Rusia en Latinoamérica ha sido tan eficaz que en 2021 fue recibida como observadora extrarregional del Sistema de Integración Centroamericana, y ahora está en miras de establecer relaciones con la Comunidad del Caribe y el Mercado Común del Sur. El abandono de Estados Unidos de su zona de influencia natural ha permitido la llegada de una potencia antagonista.
Además de los artículos que anticiparon lo que podía suceder con Rusia, dos artículos posteriores a la invasión de Ucrania ofrecen un cuidado análisis de la situación. Vicente Torrijos explica los ánimos expansionistas de Rusia y la posición de Estados Unidos, que ha puesto en entredicho su sistema internacional de alianzas. La ampliación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte generó un dilema de seguridad en Rusia, pues la percibió como una amenaza. Ahora Putin tendrá que elegir el modelo de dominación que ejercerá sobre la Ucrania invadida. En la expansión en Latinoamérica, acelerará sus esfuerzos por penetrar la estructura regional de seguridad en el triángulo estratégico Caracas-La Habana-Managua.
La contribución de Magdalena Bas Vilizzio y Marcelo Céspedes presenta las claves para entender las raíces del conflicto y el reconocimiento de nuevos Estados en el Derecho Internacional, en el que se conjugan la libre determinación y la independencia. Los efectos se centran en la relación entre quien reconoce y quien es reconocido, sin afectar a terceros ni a la comunidad internacional. De acuerdo con el Derecho Internacional, se considera buena práctica aguardar a las declaraciones oficiales del propio Estado del que se separan o forman los nuevos Estados. Rusia reconoció la independencia de Donetsk y Lugansk de forma prematura, lo que puede ser considerado un acto hostil o de intervención en asuntos internos. El Secretario General de la ONU lo condenó por considerarlo “incompatible con los principios de la Carta de las Naciones Unidas”.
En la sección Mundo, Arturo Sarukhan señala que Estados Unidos no debe ignorar el deterioro democrático de México. El gobierno de Joseph R. Biden ha pasado por alto las iniciativas antidemocráticas de Andrés Manuel López Obrador porque necesita su apoyo para interceptar a los migrantes que viajan a Estados Unidos a través de México. El interés de Washington en trilateralizar la agenda es una estrategia inteligente.
Elizabeth Economy se pregunta si China puede rehacer el sistema internacional y si lo que quiere Beijing es dar forma a un nuevo orden internacional o simplemente forzar ajustes en el actual, para promover intereses y preferencias sin transformarlo fundamentalmente. China también trata de sentar las bases para que el país remplace a Estados Unidos como la fuerza dominante en Asia-Pacífico. El éxito del presidente Xi Jinping depende de la vitalidad de la economía, de las fuerzas armadas y del apoyo de otros altos líderes y del pueblo chino.
Para Thomas Wright, aunque la rivalidad entre grandes potencias no ha desencadenado un enfrentamiento bélico, parece a punto de causar una guerra fría. Estados Unidos necesita una estrategia para hacerles frente a las amenazas transnacionales, incluso en las condiciones de la competencia entre grandes potencias. Debe buscar la cooperación con sus rivales, especialmente China, con el fin de estar preparado para futuras pandemias y para afrontar el cambio climático. Si la cooperación falla, debe contar con un plan alternativo para que aliados y socios contribuyan con una parte mucho mayor de los bienes públicos mundiales, incluso si eso significa asumir una mayor proporción de los costos.
Tsai Ing-wen, Presidenta de Taiwán, proclama las diferencias entre la democracia de su país y el autoritarismo de China, que han llevado al resto del mundo a considerar a Taiwán como una valiosa democracia liberal en el centro de un nuevo choque de ideologías. Sin embargo, China está cambiando su compromiso con una resolución pacífica por una posición cada vez más agresiva. El país habrá de considerarse cada vez más como parte de la solución, particularmente conforme el resto del mundo encuentra el equilibrio entre la necesidad de interactuar y comerciar con países autoritarios y la de defender los valores y los ideales democráticos que definen a sus sociedades.
De especial interés para entender los atentados cibernéticos es el artículo de Joseph S. Nye, Jr., sobre el caos digital y el riesgo para el orden internacional. Nye propone establecer un nuevo orden digital con normas internacionales que rijan su uso. Una buena estrategia contra los ciberataques debe empezar en el interior del país y, al mismo tiempo, reconocer la inseparabilidad de lo local y lo internacional en el ciberespacio.
El análisis del fracaso de la intervención en Afganistán corre a cargo de Rory Stewart. Ya desde el principio, los planes internacionales estaban quiméricamente desconectados de la realidad local. En la versión preliminar de la estrategia de desarrollo para Afganistán, elaborada por consultores internacionales en 2002, se describía a los afganos como comprometidos con “un gobierno responsable, de bases amplias, multiétnico y representativo”, sustentado en “el respeto a los derechos humanos”. Así como una presencia inicial ligera era mejor que una escalada militar, después una presencia ligera hubiera sido mejor que una retirada total.
En febrero de 2022, falleció Don Alberto Baillères, Presidente de la Junta de Gobierno del ITAM y Presidente de la Junta Directiva de esta revista. Nos unimos a la pena que embarga a familiares, amigos y a la comunidad del ITAM por su sensible fallecimiento. Reconocemos y agradecemos el apoyo que le dio a Foreign Affairs Latinoamérica. Descanse en paz.

Jordi Bacaria Colom