Jerónimo Delgado Caicedo
Octubre 2013
Tras el fin de la Organización para la Unidad Africana, la Unión Africana (UA) se erigió tras la búsqueda de un nuevo organismo capaz de hacer frente a los desafíos de África. Éste terminaría por cambiar las dinámicas de integración en el continente y por proponer una nueva aproximación a la resolución de conflictos en el mismo. Hoy, la UA es un punto de referencia mundial en temas de paz y seguridad.
«No más, nunca más. Los africanos no podemos ver cómo las tragedias se desarrollan en nuestro continente y decir que es responsabilidad de Naciones Unidas o de alguien más. Hemos pasado de la no-interferencia a la no-indiferencia. No podemos, como africanos, permanecer indiferentes ante la tragedia de nuestra gente».
– Embajador Saïd Djinnit, Comisionado de la Unión Africana para la Paz y la Seguridad.
Corría 1994 y África presenciaba dos de los hechos más importantes de su historia reciente. Por una parte, el júbilo extremo se materializaba con la llegada del Presidente Mandela al poder en una Sudáfrica que, después de décadas de segregación, ponía fin al régimen del Apartheid. Por otra, el genocidio rwandés dejaba cerca de un millón de muertos en cuatro meses y devolvía a África a las dinámicas de crisis política y conflicto armado que habían dominado al continente durante las décadas anteriores.
Entretanto, la Organización para la Unidad Africana (OUA) miraba el panorama desde la barrera al no contar ni con la voluntad política ni con la capacidad para tomar un papel protagónico en el devenir del continente. La liberación de Sudáfrica había significado el cumplimiento de los objetivos de descolonización asumidos por la OUA durante su creación en 1963, y el genocidio rwandés de 1994, la incapacidad – una vez más – del organismo para prevenir o solucionar los conflictos africanos. La realidad forzaba un cambio que implicara la creación de un nuevo ente capaz de hacer frente a los nuevos desafíos de África y, con esto, empezaba el fin de la OUA.
Seis años después, una reunión de jefes de Estado y de gobierno en Durban (Sudáfrica) daría inicio a la Unión Africana (UA), un nuevo organismo que cambiaría no sólo las dinámicas de integración en el continente sino que también propondría una nueva aproximación a la resolución de conflictos en África. Desde sus inicios, la Unión tomó un camino radicalmente diferente al de su predecesora al crear una serie de órganos que le permitirían implementar un proceso de integración basado en un modelo federal. La creación del Parlamento Africano, la Corte Africana de Justicia, la Asamblea de la Unión, el Consejo Ejecutivo, el Consejo Económico Social y Cultural, entre otros, materializó los primeros pasos hacia el objetivo de unión continental.
Por otra parte, como respuesta a la incapacidad histórica del continente para garantizar la vida de sus ciudadanos, la Unión Africana inició el desarrollo de la African Peace and Security Architecture (APSA) – coordinada e implementada por el Consejo de Paz y Seguridad (CPS) de la Unión – que se constituye como uno de los aparatos institucionales para la prevención y resolución de conflictos más desarrollados del planeta. Y justamente la prevención sería uno de sus puntos más innovadores. En un sistema internacional caracterizado por una aproximación reactiva en el manejo de conflictos, la UA reconoce que es mucho más fácil y menos costoso prevenir que solucionar. En consecuencia, la implementación del Sistema Continental de Alerta Temprana (CEWS por sus siglas en inglés) le permitió a la Unión contar con una herramienta de monitoreo permanente que, en caso de presentarse condiciones que amenazan la paz o la seguridad en algún país miembro, informa al CPS para que implemente las medidas de prevención necesarias.
Adicionalmente, la Unión Africana introdujo otro desarrollo innovador al abandonar la noción de intervención para evitar actos de genocidio y crímenes contra los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario como una responsabilidad y empieza a entenderla como un derecho. Es decir, limita la soberanía estatal al afirmar que la Unión se reserva el derecho de intervenir en un Estado miembro cuando las condiciones así lo ameriten. Lo anterior se complementa con el establecimiento de la Fuerza Africana de Despliegue Rápido (ASF por sus siglas en inglés), una fuerza capaz de actuar bajo un mandato del CPS con el fin de prevenir, mantener o garantizar la paz en un país miembro de la Unión cuya situación política amenace o atente directamente contra los derechos de las personas. Para su implementación, la ASF comprende brigadas de despliegue rápido en cada una de las cinco regiones de África e incorpora fuerzas policiales y civiles capacitadas en resolución de conflictos.
Luego del desarrollo institucional vendría el mayor reto de la Unión Africana desde su fundación: la implementación exitosa de la Arquitectura Africana de Paz y Seguridad en terreno. Así, en 2003, la Misión Africana en Burundi (AMIB por sus siglas en inglés) se convirtió en la primera misión autorizada por el CPS e implementada por la ASF. El resultado final fue satisfactorio en la medida en que la ASF logró un considerable incremento en la provisión de asistencia al proceso de desmovilización, la distribución de ayuda humanitaria a refugiados y desplazados y, sobre todo, posibilitó el uso de la fuerza por parte de los efectivos de la misión para proteger a los civiles ante peligros inminentes de lesiones serias o muerte, especialmente en presencia de dinámicas de genocidio o asesinatos en masa.
El precedente generado por la AMIB sirvió como punto de partida para la, también exitosa, Misión Africana en las Comoras (AMIC) en 2008. Allí, la ASF invadió la isla comorense de Anjouan, capturó al líder independentista Mohammed Bacar, reincorporó la isla a la Unión de las Comoras, garantizó el orden público y logró una protección efectiva a los civiles. De esta manera, la Unión Africana había implementado dos misiones exitosas y se había convertido en el principal actor en la garantía de la paz y la seguridad en África. Sin embargo, Burundi y Comoras eran países pequeños donde las dinámicas de conflicto aún no habían escalado a su punto máximo. Entonces cabe preguntarse: ¿sería la Unión Africana capaz de solucionar los conflictos en países más grandes y con conflictos mucho más consolidados?
Para responder esta pregunta es necesario remitirse a los otros dos países donde la Unión Africana ha participado con operaciones militares. En el primero de ellos, la AMIS en Sudán, la ASF se concentró en la región de Darfur para proteger a la población civil, desarmar y neutralizar a los Janjaweed y garantizar la prestación de la ayuda humanitaria. En el segundo, la AMISOM en Somalia, la Unión Africana envió una fuerza de mantenimiento de la paz enfocada en garantizar la seguridad en Mogadishu, la capital, con el fin de que el gobierno, hasta ahora en el exilio, pudiera retornar al país. Si bien en los dos casos la ASF tuvo logros importantes, la paz aún no ha sido alcanzada y las amenazas a la seguridad continúan presentes.
En consecuencia, se puede afirmar que el organismo aún no está en capacidad de convertirse en la solución a los conflictos africanos y probablemente se requieran algunos años más para que la implementación de la APSA genere los resultados esperados. Si se analiza el papel limitado que ha tenido la Unión Africana en países cuyos conflictos datan de antes de la creación del organismo como Sudán o Somalia, es evidente que la capacidad de la ASF para construir la paz disminuye si su intervención llega cuando el conflicto ya se ha consolidado. Más aún, existen todavía algunos casos como la República Democrática del Congo donde la ASF ni siquiera ha intervenido permitiendo no sólo el escalamiento del conflicto sino también la inclusión de nuevos actores.
Por otra parte, uno de los problemas más importantes que tendrá que enfrentar la Unión Africana como garante de la paz es la relación de África, no sólo con sus antiguas potencias coloniales, sino también con las demás potencias mundiales. La intervención de la OTÁN en Libia demostró que, al existir un interés claro de las grandes potencias, la Unión Africana no sólo jugará un papel secundario sino que no estará en condiciones de impedir intervenciones extracontinentales en África.
En conclusión, la Unión Africana ha dado unos pasos de extrema importancia en su objetivo de crear un África más segura para sus ciudadanos y se ha convertido en un punto de referencia mundial en temas de paz y seguridad. Sin embargo, la Unión Africana es todavía un organismo en formación y, en consecuencia, incapaz – al menos de momento – de lograr una pacificación absoluta del continente. No obstante, aún a pesar de las fallas, el África de 1990 con aproximadamente 25 conflictos intraestatales difiere enormemente del África actual donde el número de conflictos no llega a 6. Así, si la Unión Africana continúa por el camino actual y se suman las altísimas tasas de crecimiento económico de la mayoría de los países, los incrementos en intercambios comerciales Norte-Sur y Sur-Sur y un proceso de consolidación democrática cada vez más generalizado, es altamente probable que África se convierta en una de las grandes sopresas positivas en términos de construcción de paz y desarrollo económico de las próximas décadas.
JERÓNIMO DELGADO CAICEDO es Coordinador de Estudios Africanos en la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.
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