Los claroscuros del TLCAN: el panorama desde México

1 febrero, 2014 • Artículos, Norteamérica, Portada, Sin categoría • Vistas: 6092

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Febrero de 2014

MATERIAL ORIGINAL DE FOREIGN AFFAIRS Volumen 93 • Número 1

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), cuando fue propuesto, desencadenó un acalorado debate sobre sus beneficios y sus inconvenientes en todo el continente. Hoy, a 20 años de que entrara en vigor, tal vez algo en lo que todos estamos de acuerdo es que todos los bandos exageraron enormemente: el TLCAN no trajo los grandes beneficios que prometieron sus defensores, pero tampoco las terribles pérdidas que auguraban sus detractores. Todo lo demás es debatible.

México en particular es un lugar muy diferente en la actualidad. Es una democracia multipartidista con una amplia clase media y una economía exportadora competitiva, y su gente está mejor que nunca. Sin embargo, encontrar el origen de los cambios profundos que han arrollado al país es todo un reto.Sería muy sencillo concederle al TLCAN el crédito de las muchas transformaciones de México, tal como sería culparlo de sus muchos fallos.

La verdad se encuentra en algún punto entre ambos extremos. Considerado exclusivamente como un acuerdo comercial, el TLCAN ha sido una historia de éxito innegable para México al detonar un incremento drástico de las exportaciones. Pero si la finalidad del acuerdo era estimular el crecimiento económico, crear empleos, elevar la productividad, subir los salarios y desalentar la emigración, entonces los resultados han sido menos claros.

LOS BENEFICIOS Y LOS PERJUICIOS

Sin duda, el TLCAN ha expandido drásticamente el comercio de México. Aunque las exportaciones empezaron a aumentar varios años antes de que el tratado estuviera listo, cuando el presidente Miguel de la Madrid introdujo al país al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el predecesor de la Organización Mundial del Comercio) en 1985, el TLCAN aceleró la tendencia.Las exportaciones de México despegaron al pasar de alrededor de 60 000 millones de dólares en 1994 (el año en que el tlcan entró en vigor) a casi 400 000 millones de dólares en 2013. Los bienes manufacturados, como los automóviles, los teléfonos celulares y los refrigeradores, componen gran parte de estas exportaciones, y algunas de las mayores compañías de México son participantes de peso en el extranjero. Asimismo, el corolario de ese auge exportador —una explosión de las importaciones— ha reducido el precio de los bienes de consumo, desde el calzado y las televisiones, hasta la carne de res.Gracias a este “efecto Walmart”, millones de mexicanos ahora pueden comprar productos que antes les estaban reservados a una clase media que representaba menos de una tercera parte de la población. Y además, esos productos son ahora de una calidad muy superior. Si México se ha convertido en una sociedad clase mediera, como muchos señalan actualmente, es en gran parte gracias a esta transformación, sobre todo si consideramos que el ingreso agregado de los mexicanos no ha aumentado gran cosa, en términos reales, desde la entrada en vigor del TLCAN.

El tratado también afianzó las políticas macroeconómicas que han fomentado, o al menos permitido, estos beneficios para el consumidor mexicano y para el país.El gobierno mexicano cometió errores de política económica innegables en 1994 (cuando congeló el tipo de cambio y liberalizó el crédito), en 2001 (cuando no logró reactivar la economía mínimamente) y en 2009 (cuando subestimó la magnitud de la contracción), pero a la larga, ha mantenido buenas finanzas públicas, la inflación baja, las políticas comerciales liberales y una moneda en libre fluctuación que, desde 1994, nunca se ha sobrevaluado.

Este paquete no ha estado exento de costos, pero ha fomentado un periodo sorprendente de estabilidad financiera en el que las tasas de interés han bajado y los créditos han estado al alcance de miles de mexicanos. En los últimos 15 años se han construido y vendido más de 5 millones de viviendas nuevas —aunque muchas veces son feas y pequeñas, y están alejadas de los centros laborales— gracias, en gran medida, a que las familias ahora tienen acceso a hipotecas de tasa fija baja en pesos. Aunque no hay ninguna cláusula en el TLCAN que ordenara explícitamente un manejo ortodoxo de la economía, el acuerdo terminó poniéndole una camisa de fuerza a un gobierno acostumbrado a gastar de más, prometer mucho y dar para poco. Le impidió a México regresar a los días del proteccionismo de antaño y de las grandes nacionalizaciones, y generó la convergencia de precios de los bienes comerciables a ambos lados de la frontera.Como resultado, el TLCAN volvió inviables los otrora déficits gigantescos de siempre, dado que ahora generaban crisis cambiarias, como ocurrió a finales de 1994.

Los efectos políticos del TLCAN en México resultan más difíciles de analizar. Muchos de los detractores del acuerdo, como yo, nos opusimos a él porque parecían las patadas de ahogado de un sistema político autoritario que se había gestado a finales de los años veinte y que estaba dando las últimas a mediados de los noventa. Y de hecho, para consternación de quienes creían que 1994 era el momento justo para que México dejara atrás al Partido Revolucionario Institucional (PRI) y diera el paso hacia una democracia representativa hecha y derecha, el TLCAN sí proporcionó una bocanada de oxígeno a lo que el escritor Mario Vargas Llosa denominó “la dictadura perfecta” que, de lo contrario, pudiera haber sucumbido bajo la ola democrática que barrió a África, Asia, Europa del Este y Latinoamérica en ese entonces. Pero muchos otros mexicanos con credenciales democráticas igualmente válidas consideran al TLCAN directamente responsable de que el PRI perdiera el poder en 2000. El razonamiento dice que, sin el tratado comercial, el presidentede Estados Unidos William Clinton nunca habría acordado el rescate para México por 50 000 millones de dólares en 1995, que algunos piensan fue la condición para que el presidente Ernesto Zedillo aceptara unas elecciones libres y justas 5 años más tarde, sin importar quién ganara.

Resulta difícil probar ambos señalamientos. México vivió varias crisis en 1994: el levantamiento de los rebeldes zapatistas en el estado de Chiapas; el asesinato del candidato presidencial priista, Luis Donaldo Colosio; y el sobrecalentamiento de la economía, que condujo a la crisis financiera de diciembre de ese año. Si el TLCAN hubiera sido rechazado a finales de 1993, el PRI tal vez no habría ganado las elecciones de 1994 —dado que habría sufrido un tropiezo tremendo— ni habría podido gastar a rienda suelta gracias a la ratificación. Y al contrario, podríamos argumentar que al comprometer a los presidentes mexicanos con las políticas económicas prudentes y las relaciones cada vez más estrechas con Estados Unidos, el TLCAN aceleró al fin de la era priista al garantizar que ningún gobierno se alejara de las políticas que el sector empresarial mexicano y Washington preferían. Políticamente, entonces, el TLCAN contribuyó a la transición democrática de México o la pospuso 6 años; aunque la primera aseveración es comprensible, la segunda es más plausible.

Como quiera que sea, el TLCAN ayudó a abrir la mente de los mexicanos. La sociedad mexicana había empezado un proceso de modernización mucho antes de los noventa, pero al aumentar todos los tipos de intercambios transfronterizos, el tratado aceleró la transición hacia una actitud menos centrada en la victimización de México y menos introspectiva y obsesionada con la historia. Aunque el cambio todavía tiene que ocasionar la reestructuración permanente de la política exterior de México, la visión que tienen los mexicanos del mundo —y de Estados Unidos en particular— ha evolucionado gracias en gran parte al tratado comercial.

CRECIMIENTO NULO

A pesar de los beneficios reales que ha acarreado el TLCAN para México, el crecimiento económico que muchos de los defensores del tratado imaginaban ocurriría después de la firma sigue sin darse. Desde 1994, cinco presidentes de dos partidos han gobernado al país y el mundo ha presenciado la mayor expansión en la historia moderna de la economía de Estados Unidos, la peor recesión desde la Gran Recesión y el auge de las materias primas, alimentado por la demanda insaciable de China y de la India. Ese periodo fue prolongado y estuvo cargado de acontecimientos suficientes como para contrarrestar cualquier aberración. Por su parte, México experimentó 2 años de marcada contracción económica (1995 y 2009), 2 años de crecimiento nulo (2001 y 2013) y 4 años de buen desempeño (1997, 2000, 2006 y 2010), pero su crecimiento solo ha sido de 2.6% del pib en promedio al año.

Asimismo, el ingreso per cápita apenas se ha duplicado en los últimos 20 años, al pasar, en términos de dólares actuales, de 4 500 en 1994 a 9 700 en 2012, es decir, un aumento anual promedio de apenas 1.2%. En ese mismo periodo, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay experimentaron un crecimiento mucho mayor de su PIB per cápita.

Y como porcentaje del ingreso per cápita de Estados Unidos, México apenas si ha avanzado: pasó del 17% en 1994 al 19% en la actualidad. El PIB real por horas laboradas se ha elevado un magro 1.7%, lo que significa que la productividad no ha cambiado, aunque sí se ha observado cierta mejoría en la industria automotriz (que ya le iba bien a principios de los noventa) y en la aeronáutica (que todavía no existía), así como en varias de las llamadas maquiladoras en la zona de libre comercio en el norte del país. Por ende, el ingreso real en el sector manufacturero y en el resto de la economía formal ha permanecido estancado, incluso si la caída en el precio de algunos productos ha suavizado el golpe para los trabajadores.

A pesar de las cifras de comercio impresionantes, el TLCAN no ha cumplido prácticamente ninguna de sus promesas económicas a México.

Un buen motivo de tales resultados decepcionantes es la incapacidad de México para desarrollar internamente suficientes “encadenamientos hacia atrás”, como les llaman los economistas: vínculos con las industrias del sector primario productoras de las materias primas que se ensamblan más adelante en la cadena de suministros. En 1994, 73% de las exportaciones de México se conformaban de insumos importados; para 2013, la cifra había incluso aumentado, a 75%.Como resultado, el empleo en el sector manufacturero ha permanecido sin cambios, y lo mismo puede decirse de los salarios. Ni siquiera el sector turismo, el mayor empleador en México, ha sobresalido por su desempeño. El número de estadounidenses que visitan México duplica actualmente la cifra de hace 2 decenios, pero la participación de mercado de México en el turismo de Estados Unidos no ha variado y el sector está creciendo al mismo ritmo que antes. De igual modo, las maquiladoras solo han aportado 700 000 puestos de trabajo en los últimos 20 años o, en promedio, 35 000 al año. Durante este periodo, aproximadamente 1 millón de mexicanos ingresaron en el mercado laboral cada año y la población del país pasó de alrededor de 90 millones a 116 millones, lo que explica por qué no se ha angostado el diferencial salarial entre los trabajadores de Estados Unidos y los de México.

No debería sorprender, entonces, que el número de mexicanos que viven en Estados Unidos, como inmigrantes legales o no, se haya disparado de 6.2 millones en 1994 a casi 12 millones en 2013. (Y la segunda cifra toma en cuenta la desaceleración temporal de la migración de mexicanos hacia Estados Unidos entre 2008 y 2012, y las deportaciones de casi 1 millón de mexicanos entre 2009 y 2013.) Así las cosas, el TLCAN tampoco ha cumplido su objetivo de desalentar la emigración. Como dijo el presidente mexicano Carlos Salinas cuando el tratado se estaba debatiendo: “queremos exportar mercancías, no gente”.

La ausencia de encadenamientos hacia atrás en el sector exportador de México se debe a la reticencia de los extranjeros a invertir en México, un problema que se remonta a los años ochenta. Esa década, la economía del país se vino abajo más que nada debido al endeudamiento excesivo en que incurriera la presidencia de Luis Echeverría y la de José López Portillo. En 1989, Salinas pudo reducir la carga de deuda externa del país, pero solo a costa de renunciar prácticamente a cualquier préstamo nuevo del exterior. La única alternativa era elevar drásticamente la inversión extranjera directa, sobre todo la proveniente de Estados Unidos. Y la única avenida para ello era el TLCAN, un acuerdo que arraigaría las políticas económicas sólidas y brindaría acceso al mercado estadounidense, proporcionando así a los inversionistas la certidumbre que necesitaban. Mediante el TLCAN, México buscaba elevar su inversión extranjera directa como porcentaje del PIB hasta un 5%, mucho más que nunca antes.
Eso no ocurrió. En 1993, el año previo a la entrada en vigor del TLCAN, la inversión extranjera directa en México era de 4 400 millones de dólares, o 1.1% del PIB. En 1994, la cifra saltó a 11 000 millones de dólares, o aproximadamente 2.5% del PIB. Pero no hubo más crecimiento hasta 2001, cuando aumentó a 4.8%, para posteriormente iniciar un declive constante. Si tomamos el promedio de inversión extranjera directa en 2012 (un año muy malo) y 2013 (un año muy bueno), descubrimos que México ahora recibe anualmente solo unos 22 000 millones de dólares de este tipo de inversión, poco menos de 2% del PIB, que es una cifra muy por debajo de la que registran Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú.

World Economic Forum on Latin America 2011

World Economic Forum

Los inversionistas extranjeros se han mostrado particularmente renuentes a canalizar capital a las cadenas de suministro de la industria exportadora. Debido a que la inversión local, tanto pública como privada, ha aumentado sorprendentemente poco desde 1994, tampoco ha avanzado la formación de capital en general, que ha promediado cerca de 20% del PIB desde mediados de los noventa. A ese ritmo, México solo puede aspirar al crecimiento mediocre que ha conocido durante 20 años. En otras palabras, a pesar de las cifras de comercio impresionantes, el TLCAN no ha cumplido prácticamente ninguna de sus promesas económicas.

LOS CAMINOS DESCARTADOS

Sin embargo, la pregunta de qué desempeño habría tenido la economía mexicana sin el TLCAN es pertinente. Resulta difícil ver motivos para que le hubiera ido mucho peor. En primer lugar, el crecimiento fue mucho mayor en otros países latinoamericanos que no tuvieron tratado de libre comercio con Estados Unidos en los años noventa ni en gran parte de la siguiente década, como Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay. Además, México creció más rápidamente en términos per cápita de 1940 a 1980, y la población entonces aumentaba a un ritmo más acelerado que en la actualidad. Si el gobierno mexicano hubiera intentado revivir las políticas económicas insostenibles que aplicó en los setenta, las cosas probablemente habrían sido peores. Pero ya había descartado la mayoría de ellas para mediados de los ochenta y muchos otros países se las habían arreglado para acoger políticas de libre mercado sin el beneficio de un tratado de libre comercio. Por lo tanto, no hay muchos motivos para pensar que, sin el TLCAN, la productividad, el atractivo para el inversionista extranjero, el nivel de empleo y los salarios en México durante los últimos 20 años habrían sido sistemáticamente más bajos, a menos que el gobierno hubiera intentado regresar a las políticas de los setenta y principios de los ochenta: un escenario improbable.

Hay otros contra factuales que merece la pena considerar. Tal vez un TLCAN diferente habría funcionado mejor para México.Muchos, yo incluido, estábamos a favor de un tratado más exhaustivo, al estilo de la Unión Europea. Un tratado así habría permitido una mayor movilidad laboral e incluido al sector energético. Y también habría ofrecido maneras diversas para transferir recursos de los ricos Estados Unidos y Canadá al más pobre México, muy similares a las que ayudaron a Italia en los sesenta, a Irlanda en los setenta, a España y Portugal en los ochenta y noventa, y a Polonia en fecha más reciente. Tales cambios tal vez tampoco habrían ayudado, pero las cifras de baja inversión y productividad de México son en parte la consecuencia de su infraestructura en condiciones deplorables, que podría haber mejorado con el dinero de Estados Unidos y de Canadá. Podríamos argumentar también que si México hubiera abierto su industria petrolera a la inversión extrajera justo después de la Guerra del Golfo Pérsico, la decisión habría detonado un auge inversionista (similar al que algunos esperan hoy) y habría convencido a Washington de considerar algún tipo de reforma inmigratoria a cambio. No hay manera de demostrar que otras opciones hubieran conducido a otros resultados, pero a la luz del panorama actual, hubiera merecido la pena intentarlo.

Respecto al camino por recorrer, algunos piensan que las reformas del presidente Enrique Peña Nieto en el plano energético, educativo, fiscal y bancario podrán, por sí mismas, finalmente generar el crecimiento anual del 5% que se le ha negado a México desde 1981. Pero tal expectativa parece demasiado optimista si las reformas no van acompañadas de otras medidas.Aunque es factible que la brecha entre México y Estados Unidos pudiera finalmente cerrarse sola, la mejor opción para México sería acoger políticas e ideas proactivas. De hecho, tal vez esta conclusión explica por qué la noción de una Norteamérica integrada, que el presidente Vicente Fox acogiera en 2001 y descartara posteriormente, de nuevo ha empezado a popularizarse. En las publicaciones o en los grupos de trabajo en Estados Unidos y, en menor grado, en México, se percibe una sensación creciente de que es hora de dar nuevos pasos hacia la integración económica de América del Norte. Solo México puede ser punta de lanza de tal proceso y, hasta ahora, su gobierno está rehuyendo toda empresa intrépida de política exterior. Sin embargo, esta reticencia podría cambiar si las reformas actuales son rechazadas o si fueran aprobadas con tal grado de dilución que simplemente no lograran estimular el crecimiento.

En vez de avanzar por el mismo camino otros 20 años, los formuladores de políticas deberían de considerar una ruta más ambiciosa. No necesitan tratar de replicar el modelo de integración europeo, pero deberían incluir muchos elementos que quedaron fuera de la mesa en 1994, como los energéticos, la inmigración, la infraestructura, la educación y la seguridad. En otras palabras, a pesar de los resultados decepcionantes del tratado, México tal vez necesita más TLCAN y no menos.

JORGE G. CASTAÑEDA es Profesor Global Distinguido de Ciencias Políticas y Estudios Latinoamericanos en la New York University. Fue Secretario de Relaciones Exteriores de México de 2000 a 2003.

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