3 diciembre, 2014 • Artículos, Del Archivo, Latinoamérica, Portada, Regiones • Vistas: 10489

 Latinoamérica, una región sin Estados fallidos 

 Sonia Alda

Material Original de Foreign Affairs Latinoamérica Volumen 14 Número 1

Se ha convertido en un lugar común afirmar que una de las principales amenazas para la seguridad internacional son los Estados fallidos. Supuestamente, estos Estados reúnen las condiciones idóneas para ser refugio y campo de operaciones de terroristas internacionales y de delincuentes vinculados al crimen organizado. Si se examinan los índices de Estados fallidos, es posible observar que estos se concentran mayoritariamente en África y que a bastante distancia se encuentra Latinoamérica, cuyos países no figuran en los primeros lugares de dichos índices, a excepción de Haití. Tradicionalmente, ha sido Colombia la incluida en este tipo de estudios, pero conforme el Estado ha comenzado a controlar la violencia de la guerrilla su posición ha ido mejorando y todo apunta a que la evolución será positiva.

Para ahondar en ello, si tenemos en cuenta los criterios empleados para clasificar a un Estado como fallido, ciertamente América Latina no es África, máxime si consideramos los avances experimentados por la región en los últimos años. Los datos relacionados con el crecimiento económico, la estabilidad política y los logros en cuestiones sociales no hacen más que corroborar los motivos por los que buena parte de la región no se encuentra en los primeros lugares de estos índices. Sin embargo, la inexistencia de Estados fallidos y los positivos datos que entrega el área latinoamericana no han impedido que sea una de las regiones con importantes problemas de seguridad, hasta el punto de que mientras que es improbable un conflicto interestatal y Latinoamérica es considerada como una región de paz, al mismo tiempo afronta uno de los mayores índices mundiales de violencia. En este caso, aunque también hay que tener muy presente la diversidad regional, lo cierto es que, en mayor o menor medida, la violencia es un problema generalizado, en particular en países como Colombia, México y Venezuela o en subregiones como Centroamérica, pero incluso Brasil, pese a ser líder regional y aspirante a convertirse en internacional, padece el azote de esta violencia criminal.

El motivo se encuentra en la implantación del crimen organizado, de la organización de maras o pandillas juveniles, vinculadas o no al crimen organizado, y al mismo crecimiento de la delincuencia común. De todas las actividades ilícitas que desarrollan estos grupos criminales, el narcotráfico es la principal y la más importante. La región produce, distribuye y comienza a consumir droga. Estas actividades delictivas, en buen parte monopolizadas por el crimen organizado, han incidido en los niveles de violencia y, por consiguiente, en la seguridad pública. Respecto a la violencia, o cuanto menos a la capacidad de ejercerla, se dirige contra los mismos miembros del grupo criminal, contra otros rivales o contra el Estado. El ciudadano tampoco se libra de esta violencia, que padece cotidianamente de muy diferentes maneras, como robos, secuestros, asesinatos, etcétera. La violencia no solo es un medio de lograr protección e ingresos, sino también una forma de ostentación de poder, lo que explica muchas veces la manera en que se ejerce. El particular ensañamiento y crueldad con la que se lleva a cabo no dejan de ser mensajes de poderío criminal. Hay muchos ejemplos de este uso de la fuerza entre los cárteles.

Si tal es el factor que determina esta violencia, la pregunta es por qué, cuáles son las causas. La complejidad del problema impide dar una explicación única, si bien la debilidad de las instituciones estatales, en general, y las relacionadas con la seguridad, en particular, es determinante no solo para explicar las causas, sino también para entender las limitaciones de los gobiernos de la región al combatir estas amenazas. Así, aunque no hay Estados fallidos en Latinoamérica, la debilidad de los gobiernos puede hacer de sus países un campo más propicio y más atractivo para la implantación y el desarrollo de actividades ilícitas que en un Estado fallido. En el contexto de un Estado débil, caracterizado por la falta de institucionalidad y la excepcionalidad ante la ley, el crimen organizado, mediante la corrupción, tiene más posibilidades de influir en las decisiones estatales y de lograr la protección de sus representantes, una cuestión trascendental para afianzarse y prosperar. No es la única ventaja. Esta debilidad también asegura la suficiente autonomía para llevar a cabo las diversas actividades ilegales, en la medida en que este Estado no tiene capacidad para controlar todo su territorio. No obstante, la falta de presencia estatal en determinadas zonas no significa que haya una situación de caos, como en un Estado fallido. Pese a haber espacios sin Estado, un Estado débil tiene suficiente capacidad para proporcionar un mínimo de estabilidad, orden e infraestructura, condiciones también necesarias para el desarrollo de la actividad criminal.

Además de ser un factor que explica el origen de la implantación del crimen organizado, la debilidad estatal es, al mismo tiempo, el principal obstáculo para combatirlo. Dicha debilidad se manifiesta en las limitaciones del sistema de justicia, penitenciario y de policía, herramientas imprescindibles para enfrentarlo. En buena parte de la región, estas instituciones se encuentran desbordadas e incapacitadas para afrontar las demandas de seguridad de la ciudadanía. En esta situación podrá entenderse que es prioritario el reforzamiento estatal, en general, y el del sistema institucional de seguridad, en particular, según los criterios de transparencia y control propios de un Estado democrático. Lamentablemente, hasta el momento no ha sido el objetivo principal de la mayoría de las políticas aplicadas. Lejos de ello, se ha recurrido a políticas represivas que acuden a las fuerzas armadas como principal medio para combatir estas amenazas. Sin embargo, la aplicación de políticas meramente punitivas y militarizadas no deja de tener implicaciones que redundan en la debilidad estatal.

Prosperidad económica, estabilidad democrática y violencia criminal

Si se consideran los principales parámetros latinoamericanos, la región está lejos de ser considerada subdesarrollada y paupérrima. De hecho, en la actualidad muchos analistas la califican como un área emergente. Latinoamérica vive su mejor momento desde el punto de vista de sus democracias y de sus economías, pese a los retos pendientes, tanto de naturaleza política como económica. Sin embargo, coincide con cotas de violencia que nunca había vivido la región. Sin duda, la pobreza y en especial la desigualdad continúan siendo dificultades extraordinariamente graves que inciden en los niveles de inseguridad, pero los factores económicos no explican todo el problema. No siempre los países más pobres son los más violentos, como es el caso de Bolivia o Nicaragua.

Tampoco la implantación del crimen organizado es igual en toda la región ni ejerce el mismo tipo de violencia, aunque en todos sea una preocupación prioritaria para los ciudadanos. Centroamérica, Colombia y México han sido afectados particularmente por esta lacra. Ahora bien, no se puede hablar de una «colombianización» de México, puesto que en Colombia la violencia está localizada en determinadas áreas. En el caso centroamericano es preciso señalar el Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras), donde se concentran los niveles más altos de violencia de toda región, a diferencia de Costa Rica y Nicaragua, donde son notablemente menores. No obstante, pese a las diferencias de dimensión y naturaleza, y de las formas de afrontarla, la violencia criminal es un problema que afecta de manera determinante a las instituciones estatales y al conjunto de la sociedad de toda Latinoamérica.

El crimen organizado y el Estado

Pese a la existencia de una criminalidad común, la importancia adquirida por el narcotráfico obliga a centrarse en el crimen organizado como uno de los principales responsables de la violencia en la región. El tráfico de drogas, junto con otros tráficos ilegales de personas y mercancías, es una de las principales actividades de la delincuencia organizada.

Son muchos los criterios adoptados para definir el crimen organizado, como su estructura, el tipo de relaciones que establece o las actividades que realiza; sin embargo, hay una constante en todos: la existencia de vínculos de protección con la autoridad estatal. Esta es una condición indispensable para el desarrollo del crimen organizado. Esta vinculación y complicidad con los representantes del Estado persigue protegerse de la actuación del propio Estado y de otros agentes externos que pueden ser peligrosos para la continuidad y la expansión de las actividades ilegales. Esta eventual protección se obtiene fundamentalmente por dos vías: por la intimidación que provoca la utilización de la violencia o la amenaza de usarla y por la corrupción que inhabilita la actuación del Estado o de la sociedad civil.

Con este apoyo estatal se pretende eludir el cumplimiento de la ley. Puesto que el crimen organizado se encuentra al margen de esta y del orden, y por tanto sus miembros no pueden recurrir a la legalidad, es fundamental establecer relaciones con representantes del Estado y asegurar su complicidad.

En la medida en que el crimen organizado necesita establecer este tipo de relación con el Estado, cabe distinguir entornos más o menos propicios para ello. Ciertamente, la delincuencia organizada se ha expandido por todo el mundo; sin embargo, la fortaleza o la debilidad estatal ha de contemplarse como un factor determinante para considerar las posibilidades de su implantación. De hecho, hay autores que establecen una relación inversamente proporcional entre la fortaleza del Estado y el crimen organizado. A mayor solidez estatal, menores posibilidades de implantación criminal. Si además de fuerte, el Estado es democrático, las posibilidades de resistir la penetración del crimen organizado son mayores. En este caso, la existencia de mecanismos de rendición de cuentas, la aplicación de la ley y los altos niveles de transparencia disminuyen las posibilidades de que se establezca un nexo de cooperación entre el crimen organizado y los representantes estatales. Por el contrario, en Estados débiles, la ineficacia de los mecanismos de control y transparencia, así como la falta de aplicación de las leyes a todos los ciudadanos y todo el territorio proporcionan espacios para que se formen relaciones clientelares y personales dirigidas a lograr, a través de la corrupción, la protección estatal. Este planteamiento permite comprender la particular fortaleza adquirida por el crimen organizado en Latinoamérica, donde los Estados, en mayor o menor medida, presentan estructuras estatales débiles y la democracia no ha sido capaz de establecer los suficientes mecanismos de fiscalización o los que hay son inoperantes. En este sentido, es un campo abonado para la implantación del crimen organizado.

Esta posibilidad solo puede contemplarse si se parte del supuesto de que no toda la realidad se ajusta al modelo de Max Weber de Estado, tal y como ocurre en Latinoamérica. En estos casos, el Estado calificado comúnmente como débil se caracteriza por no ostentar plenamente los poderes que le son propios, como el monopolio de la recaudación impositiva y de la fuerza. Carece de control de todo el territorio nacional y en las zonas donde está representado, y su debilidad impide el establecimiento del imperio de la ley en todo el territorio y para todos los ciudadanos. Por último, es incapaz de lograr que no sean sus mismos representantes quienes contravengan las leyes, de manera que policías, jueces y otros funcionarios relacionados con la seguridad no tienen reparo en violar la legalidad a cambio de una compensación económica.

La convivencia de un orden formal e informal

Con estas limitaciones para imponer la legalidad y establecer la primacía del bien general, necesariamente se favorecen en la sociedad los valores y las normas basadas en el particularismo y las relaciones personales. Por ello lo más característico es la excepcionalidad ante la ley frente al principio de aplicación general, de ahí que, de acuerdo con el lugar que ocupa un individuo en las redes clientelares que articulan este orden, siempre cabe la posibilidad de adaptar o modificar la ley o incluso de ignorarla. En este entorno, la corrupción es un instrumento muy recurrente para negociar la legalidad. La interiorización de los valores de este orden está presente en toda la sociedad, en gobernantes y gobernados, en ciudadanos y funcionarios, así que hay un consenso tácito sobre la posibilidad de aplicar las leyes y las ordenanzas estatales con flexibilidad o incluso obviarlas. Esta concepción social, favorecida por la debilidad estatal, constituye el entorno más favorable para que el crimen organizado logre la complicidad de los representantes estatales y se asegure su protección.

No por casualidad la región tiene altos niveles de corrupción, lo que nuevamente confirma que esta tiene una fuerte relación con la debilidad institucional y que por ese camino penetra el crimen organizado en las instituciones estatales. La idoneidad del Estado débil, por consiguiente, no radica tanto en la posibilidad de ignorarlo y medrar al margen, sino a su costa. La clave radica en lograr que dicho Estado y las instituciones se encuentren a su servicio, tal y como se ha analizado en Centroamérica, México y República Dominicana.

La debilidad no supone la inexistencia de toda regulación social, como en un Estado fallido. En realidad, esta debilidad estatal lo que genera es un grado concreto de anomía en el cual convive un conjunto de normas de opuesta naturaleza. Por un lado existe un orden formal, en el que la ley y la normativa estatal regulan las relaciones, y por otro, cuando el Estado no llega, hay un orden informal en el que son las relaciones personales, y no la legalidad, las que regulan la convivencia. Esta ambivalencia es producto de la incapacidad del Estado de garantizar permanentemente a todos los ciudadanos y en todo el territorio la aplicación del orden legal. En este orden informal, las redes criminales pueden obtener protección y complicidad estatal, y el orden formal garantiza un mínimo de orden y estabilidad que evitan el caos, lo cual es imprescindible para la realización de actividades ilegales.

Debilidad estatal y crimen organizado

Para las actividades ilícitas del crimen organizado, como producción, transporte, distribución y comercialización de productos y servicios ilegales, es preciso contar con el dominio exclusivo de una zona particular y tener el control sobre su territorio. Estos ámbitos de Latinoamérica que escapan al control del Estado no solo se encuentran en lugares rurales alejados del centro político y económico del país, sino también en extensas barriadas marginales, en el seno de las capitales. En estos espacios los narcotraficantes establecen sus propias leyes e incluso prestan servicios a la población, lo que les proporciona apoyo social. Caracas o Río de Janeiro son dos ejemplos.

Además de estos espacios sin Estado, son igualmente necesarios el Estado y el orden formal para el desarrollo de la actividad ilegal, pues se requiere un sistema financiero e instituciones económicas cuyo funcionamiento este garantizado por el Estado, si bien con la suficiente informalidad y marginalidad económica y financiera para poder maniobrar. Ambos requisitos se dan en Latinoamérica, donde el Estado es capaz de respaldar el funcionamiento del sistema económico y financiero, pero no es suficientemente fuerte para establecer controles fiscales y mecanismos rectores de las finanzas y de la economía. Esta dualidad explica la idoneidad para el desarrollo de actividades ilícitas en todas sus fases. No parece difícil entender que el crimen organizado esté incorporado, incluso de manera determinante, en algunas economías nacionales.

El sistema de seguridad y sus debilidades 

Si el soborno y la informalidad en el ámbito económico, tanto en instituciones privadas como públicas, es crucial para el progreso de los negocios ilegales, no es menos necesario el control directo e indirecto de las estructuras encargadas de la seguridad pública. También en este ámbito todos los Estados latinoamericanos muestran particulares signos de debilidad, especialmente en los ámbitos de la aplicación de la ley y del control de la corrupción. La misma deficiencia se aprecia en las estructuras estatales dedicadas a procurar e impartir justicia, que es mayor incluso que en otros ámbitos institucionales.

El caos y el desorden no convienen en absoluto al crimen organizado, que es el primer interesado en la existencia de cuerpos de seguridad y de un sistema judicial que garanticen un orden social estable para poder desarrollar sus actividades sin complicaciones ni perturbaciones. Ni qué decir tiene que además de proporcionar un entorno más o menos estable, el sistema de seguridad debe proporcionar protección e impunidad a los criminales. Para ello, el ámbito de la informalidad es imprescindible, porque es en este espacio donde la ley puede ser negociada o ignorada. El objetivo es lograr la impunidad, que significa «falta de castigo» y que explica la violación de una profusa legislación penal en la que se han endurecido las penas ante esta ola de violencia criminal. Esta tendencia neopunitivista afecta incluso a países donde los índices de violencia son menores, como es el caso de Argentina.

Esta «protección» basada en la corrupción y la impunidad es la que hace inoperante a la policía, la justicia y al sistema penitenciario. El sistema de justicia se encuentra bloqueado y desbordado, como lo muestra el bajo índice de casos esclarecidos en relación con los delitos cometidos. Según datos del Centro de Estudios de Justicia de las Américas, en un año, de 2005 a 2006, los casos pendientes llegaron a cuadruplicar los casos abiertos en países como Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador o México. El índice de resolución de casos también es particularmente bajo en Centroamérica. Los intentos de reforma emprendidos desde la década de 1990 no han sido suficientes para evitar el colapso de un poder que no ha logrado ser independiente, que todavía no ha democratizado su sistema de gobierno y que no ha sido capaz de controlar los abusos en el ejercicio del poder estatal ni garantizar el acceso de todas las personas a la justicia, como en la región andina. A estos problemas internos se suma la falta de coordinación con otras instituciones cuya labor incide en la investigación criminal y en el esclarecimiento de los hechos. Así, en muchos casos, las relaciones entre la fiscalía y las fuerzas de seguridad se basan más en la desconfianza y la obstrucción que en la coordinación y la colaboración.

La situación del sistema penitenciario no es muy diferente. Las cárceles se han convertido en centros de aprendizaje del crimen organizado y las maras, y el hacinamiento y las condiciones infrahumanas son las características más comunes. En este sentido, las declaraciones de Rodrigo Escobar, vicepresidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos, son muy esclarecedoras cuando afirma que hay una «clara omisión del Estado» y que este es un problema estructural que afecta «desde México hasta Argentina». En un informe elaborado en 2008 basado en la opinión de directores de prisiones, jueces y representantes de la defensoría del pueblo de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, se señalan cinco problemas principales: falta de políticas integrales, hacinamiento carcelario, escasa calidad de vida de las prisiones, insuficiente personal penitenciario o personal sin capacitación, y falta de programas de educación para los presos.

Por lo que respecta a las fuerzas de seguridad, se encuentran desbordadas e impotentes. La policía carece de efectivos suficientes y los que están disponibles no cuentan con la formación adecuada y tienen escasa conciencia de su servicio público, además de que reciben bajos sueldos. Estos factores los hacen vulnerables a la corrupción. A ello es preciso sumar la inexistencia de políticas públicas de seguridad interior. En muchos países de la región, hasta el momento ha privado la desestructuración y la autonomía de los cuerpos de seguridad. La consecuencia ha sido el desgobierno en materia de seguridad por la inexistencia de una instancia gubernamental superior especializada que se encargue de formular y aplicar políticas y estrategias de control del crimen organizado y del narcotráfico.

Todos estos elementos ponen en evidencia los vacíos institucionales que afectan a los Estados débiles y las limitaciones para combatir las nuevas amenazas. Ante esta situación de incapacidad y bloqueo institucional, y por las imperiosas demandas ciudadanas que reclaman soluciones rápidas de seguridad y protección, buena parte de los gobiernos de la región han recurrido a las fuerzas armadas y a políticas represivas, con los riesgos que presenta de desprofesionalización de las propias fuerzas armadas, así como para la democracia. Las políticas se han concentrado en combatir el crimen organizado, pero no en fortalecer las estructuras del Estado. De esta manera, pese a los esfuerzos realizados, no se modifican las causas que favorecen a la delincuencia organizada. En buena lógica, y dadas estas políticas, la manera más eficiente de neutralizar el problema no pasa nada más por combatirlo directamente, sino, sobre todo, por fortalecer las estructuras estatales y consolidar la democracia.

Analizadas las causas del problema, parece claro que el poder de las redes criminales no va a disminuir aumentando el número de soldados y policías ni aprobando una legislación penal cada vez más dura. Antes que nada, es imprescindible fortalecer las estructuras estatales y establecer el imperio de la ley como único mecanismo posible para regular la sociedad. De lo contrario, el crimen organizado en Latinoamérica siempre tendrá la oportunidad de medrar gracias a la complicidad estatal.

SONIA ALDA es investigadora principal del área de Amérca Latina del Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de Investigación sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa, y analista en Infolatam y del Grupo Atenea.

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