Entrevista a Natalia Saltalamacchia, directora de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en el ITAM
Ricardo E. Uriegas y Daniel Jaime Arias
Diciembre 2013
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA platicó con Natalia Saltalamacchia Ziccardi sobre los pilares de la OEA, desde las actitudes que enfrenta la organización por parte de sus miembros, pasando por la existencia de múltiples organismos multilaterales en Latinoamérica, la promoción de los derechos humanos y la democracia, hasta el papel necesario de la sociedad civil para impulsar su agenda en el ámbito multilateral.
A pesar de que hoy existen redes de activistas, abogados, jueces y académicos que conforman una base social muy favorable al sistema interamericano de derechos humanos y que generan un entorno de exigencia para que se mantenga una actitud de colaboración con la Organización de los Estados Americanos (OEA), la lectura común es que este organismo sufre una decadencia institucional. Por si fuera poco, la expectativa general es que México, grande entusiasta para apoyar al mecanismo regional, será próximamente un integrante menos vehemente del mismo. Natalia Saltalamacchia Ziccardi, autora del artículo «México y la crisis existencial de la OEA» (FAL, vol. 13, núm. 4), expuso para FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA los términos en los que las lecturas mencionadas se fundamentan.
NATALIA SALTALAMACCIA ZICCARDI es doctora en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Complutense de Madrid, España, y Directora de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en el ITAM. Sígala en Twitter en @NataliaSaltalam
Flickr / Roger Schultz
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA – El 18 y 19 de octubre de 2013 se celebró la XXIII Cumbre Iberoamericana de Estados. ¿Por qué es importante recordarla, qué buscaba y qué logro?
Natalia Saltalamacchia Ziccardi – En la Cumbre se planteó el tema de la logística y la competitividad para el desarrollo. Sin embargo, a pesar de que todas las cumbres iberoamericanas tienen alguna temática oficial, lo que guía las verdaderas discusiones entre los participantes es lo que sucede en la coyuntura de la región y en la coyuntura internacional. En este caso, mi sensación es que se reunió la Cumbre Iberoamericana porque correspondía hacerlo este año pero que no había tanto para discutir. Es decir, no hay propuestas ambiciosas en esta Cumbre y, por lo tanto, tampoco hay logros muy ambiciosos. En todo caso, el resultado más importante fue el informe público de Ricardo Lagos respecto a cómo debe ser la organización Iberoamericana en el futuro. De sus propuestas para renovar el foro, la que yo destacaría es aquélla de concebir a Iberoamérica como un espacio cultural y educativo; como un espacio, por ejemplo, de producción audiovisual, porque al fin y al cabo, la Cumbre está basada en la identidad cultural que tienen entre sí los países de Latinoamérica con España y Portugal. La Cumbre no puede -al menos actualmente- basarse en otro tipo de criterios, estratégicos o geopolíticos, con lo cual, para que siga existiendo, tiene que rescatar la posibilidad de homologar títulos universitarios y otorgar becas regionales; de generar redes de científicos y de estudiantes que permitan la movilidad entre los distintos países que conforman este espacio cultural. Con este propósito, la Cumbre me parece útil y relevante.
FAL – Es decir, ¿la visión que contemplaba la ausencia de 12 mandatarios en la Cumbre como razón para llamarla un fracaso es errónea?
NSZ – Creo que la ausencia sí habla de la debilidad del mecanismo multilateral, porque definitivamente trasmite desinterés en esa reunión. Hay una clave de lectura muy ideológica al respecto que sugiere que los que desertaron fueron los mandatarios de centro-izquierda, los miembros de ALBA, por ejemplo- aunque en el caso de Argentina hubo una situación de salud que impidió que la mandataria se presentara-. Yo pienso que la lectura principal no debería centrarse en el tema ideológico, puesto que, por ejemplo, Mauricio Fúnes de El Salvador -un presidente de centro-izquierda- sí estuvo allí, y al mismo tiempo, mandatarios de centroderecha no estuvieron, como Sebastián Piñera de Chile u Otto Pérez de Guatemala. Me parece que la lectura debería centrarse, más bien, en el cambio de distribución de poder en el sistema internacional y cómo Latinoamérica se está pensando a sí misma en esta nueva era dentro de ese sistema. Es decir, creo que las condiciones que en su momento hicieron posible y útil la creación del espacio iberoamericano ya cambiaron y no conviene evaluarlo, entonces, bajo ellas mismas.
Citamos esas condiciones. La Cumbre Iberoamericana se ideó entre México y España en 1991, cuando acababa de terminar la Guerra Fría. En ese entonces, el proyecto de integración europea tenía la máxima vitalidad posible, además de que Europa era un modelo de integración política y económica que los países latinoamericanos veían con cierta admiración. Incluso se buscó replicar el modelo con el Mercosur o con la Comunidad Andina de Naciones. Es por eso que España y Portugal eran puntos de entrada a ese proyecto, un proyecto visto con mucho respeto. Por otro lado, hay que pensar que España y Portugal acababan de ingresar a la Comunidad Europea y para ellos, poder decir en Europa que traían detrás un espacio tan amplio con el subcontinente latinoamericano -grande y lleno de recursos- era importante. Era un «ganar, ganar» para las dos partes.
Asimismo, pensando que la Cumbre se crea en el periodo inmediato al fin de la Guerra Fría es que entendemos que prevalecía una búsqueda por contrapesos simbólicos a lo que parecía ser una hegemonía mundial indisputada por Estados Unidos. Me parece que este espacio Iberoamericano, que por primera vez invita a Cuba a un espacio multilateral de posguerra fría, tuvo también ese propósito, al menos, en la mente de los estrategas diplomáticos de México que buscaban al mismo tiempo firmar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Es decir, se tenía en mente generar un espacio iberoamericano como un contrapeso político, como una estrategia de equilibrio de poder suave frente a Estados Unidos.
Si esas eran las razones por las cuales se creó el espacio iberoamericano, tendríamos que ver si se sostienen hoy. La verdad es que no. Cuando se ve el proyecto de integración europea, lejos de ser admirado, está sumamente cuestionado. Además, la integración pensada como cesión de soberanía o como creación de espacios supranacionales en Latinoamérica ya no tiene atractivo. Hay gobiernos muy nacionalistas en la región que reivindican las capacidades unitarias de los Estados, en lugar de las capacidades estatales en común para generar espacios de integración en supranacionalidad. Asimismo, España y Portugal, como miembros de ese proyecto de integración en otro tiempo alabado, ya no son el modelo a seguir desde el punto de vista latinoamericano. En el mismo sentido, el modelo político del constitucionalismo europeo que está basado en la democracia representativa liberal y que defiende la división de poderes republicana también está siendo cuestionado en algunos lugares de Latinoamérica. Es decir, Europa tampoco parece ser consensualmente atractivo como modelo político. Finalmente, respecto a la estrategia de contrapeso contra Estados Unidos, ya se crearon mecanismos netamente latinoamericanos para ese propósito: Unasur, ALBA y la propia CELAC -en la mente de algunos-. Es por eso que la Cumbre Iberoamericana es redundante para cumplir con ese papel y por lo que, para subsistir, debe que aspirar a un papel distinto: el cultural, ese que Ricardo Lagos hizo bien en resaltar.
FAL – Entrando de lleno a su artículo «La crisis existencial de la OEA» y tras la mención de mecanismos latinoamericanos como Unasur, ALBA y CELAC, ¿esta existencia múltiple de organismos regionales contribuye a la crisis mencionada de la Organización de Estados Americanos?
NSZ – Creo que la proliferación de organismos latinoamericanos, en algún sentido, debilita a la OEA porque los primeros están asumiendo funciones que también tiene ésta. Por ejemplo, desde el punto de vista de la seguridad, la OEA se creó con una importante vocación de garantizar la seguridad colectiva en el continente americano y creó organismos internos para discutir sobre ella. Tal es el caso de la Comisión de Seguridad Hemisférica, donde se reúnen los países para hablar de medidas de confianza entre las fuerzas armadas, doctrinas de defensa, etcétera. No obstante, Unasur ya creó un Consejo de Defensa Suramericano en el cual los países que lo conforman discuten los mismos temas. En el caso de ALBA, también se está generando una escuela de defensa que de alguna manera competirá con el Colegio Interamericano de Defensa. El mejor ejemplo es el de Brasil, gran impulsor de esta agenda de cooperación, siempre y cuando la pueda desarrollar en el espacio donde él es netamente el líder, es decir, dentro de Unasur y no de la OEA. Obviamente, la duplicación de funciones hace que alguna de las sedes deje de generar interés.
Por si fuera poco, los organismos también empiezan a poner en competencia los principios que integran sus agendas: ALBA ha adoptado una interpretación distinta a la del resto sobre el significado de la democracia y los derechos humanos, por ejemplo. En otras palabras, hay una disputa por el significado de las normas a través de ámbitos subregionales que pone en entredicho las definiciones que la OEA defiende.
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FAL – ¿Qué legitimidad tienen estos organismos regionales cuando existe la Organización de Naciones Unidas que se podría pensar, jerárquicamente, está por encima de ellas?
NSZ – Desde que se creó la Organización de las Naciones Unidas -cuando se estaba diseñando un nuevo orden político internacional- hubo un debate entre universalistas y regionalistas. Se discutía si sólo debía haber un orden político universal que se encargara de todos los asuntos o si se admitirían organismos regionales para los mismos asuntos de paz y seguridad. Se logró una combinación de ambas. En la Carta de Naciones Unidas se establece que los organismos regionales pueden existir pero son subsidiarios y colaboran con los propósitos de la ONU. México, durante mucho tiempo, defendió la prevalencia de la Carta de Naciones Unidas por encima de la Carta de la OEA o del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca en materia de seguridad, por mencionar un ejemplo.
Hay distintas interpretaciones posibles del sistema legal. Yo creo que en ese sentido, el hecho de que las disputas regionales se lleven a foros universales, como sería la Corte Internacional de Justicia, no es una contradicción. La Corte Internacional de Justicia, además, resuelve jurisdiccionalmente una serie de temas -de conflictos interestatales- que no puede ver ningún mecanismo regional. La OEA no tiene una corte en la cual se resuelvan las disputas entre Estados. Tiene una Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero ese es un tema diferente.
FAL – Al respecto de México, usted menciona que durante el gobierno de Felipe Calderón, este país latinoamericano muestra un cambio entusiasta hacia la OEA. ¿Por qué se da este cambio?
NSZ – Creo que los cambios en la política exterior de México no suelen ser abruptos; va cambiando gradualmente mediante etapas de transición. Creo que la transición del distancimiento al cierto entusiasmo en la relación de México con la OEA se da más bien durante el gobierno de Ernesto Zedillo, el primer presidente de México en ir a las instalaciones de la OEA en Washington para hacerse presente en una Asamblea General de esta organización.
Durante la Guerra Fría, México desconfiaba de la OEA porque Estados Unidos era muy dominante en ella -Estados Unidos la concebía como un brazo de sus pretensiones hegemónicas- y la usaba para legitimar invasiones o derrocamientos; por ejemplo, el infligido al gobierno de Árbenz en Guatemala. Esto hizo que los diplomáticos mexicanos, con toda razón, fueran suspicaces respecto a la Organización; pero cuando terminó la Guerra Fría y cambió la tensión bipolar internacional, ésta empezó a tener funciones relevantes para México, entre otras, el manejo de temas difíciles en el ámbito bilateral con Estados Unidos, como el narcotráfico. Recordemos que durante mucho tiempo, Estados Unidos llevó a cabo un proceso unilateral de certificación basado en establecer qué países sí colaboraban y cuáles no colaboraban con su lucha contra el narcotráfico. Este mecanismo representaba un verdadero viacrucis para el gobierno de México, por lo que luchó para que ese desapareciera y la forma de hacerlo fue mediante la promoción de otro dentro de la OEA: el Mecanismo de Evaluación Multilateral o MEM. Eso fue en la era de Ernesto Zedillo; es así que en su sexenio se observa el cambio en la relación con la OEA. Ahora bien, este cambio es mucho más evidente a partir del año 2000 con los gobiernos de PAN.
Yo citaría dos niveles de explicación a ello. Uno es el sistémico: sin Guerra Fría, la suspicacia frente a Washington se modificó. El otro es interno: se acelera el proceso de democratización a partir del año 2000. Ambos permiten que para México sea mucho más fácil hablar de democracia y de derechos humanos, temas que le interesan a la OEA. Ya hay menos recelo para establecer un mecanismo de defensa interestatal de la democracia como el que se establece en la Carta Democrática Interamericana que (el presidente de la alternancia) Vicente Fox firmó en el año 2001, así como para participar con entusiasmo en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), además de existir el deseo de ser un buen miembro del club de los derechos humanos en el organismo regional. La democratización hace que México deje de temerle tanto a manifestar sus problemas de derechos humanos y, lejos de esconderlos, empieza a pedir ayuda al Sistema Interamericano de Derechos Humanos para resolverlos.
FAL – A partir del fin de la Guerra Fría y el cambio en el sistema internacional, ¿qué tan importante es la OEA para Estados Unidos?
NSZ – Estados Unidos actúa con la lógica de las grandes potencias. Las grandes potencias suelen usar los organismos multilaterales para legitimar su propia capacidad de dominación a través de las normas y de las instituciones que ellos promueven y que forman parte de su acervo cultural, para garantizar así su propia visión del mundo. Al poner en pie a la OEA, la intención de Washington era esa y, por supuesto, pagó el costo que significó poner en pie a todo este entramado regional. Visto desde un esquema de real politik, evidentemente tiene que haber un beneficio que supere al costo de manutención de este entramado y me parece que la OEA hoy en día es cuestionada por Estados Unidos precisamente por eso: hoy es muy complicado pensar que la Organización responde de manera inmediata a los designios de Washington. Actualmente, Estados Unidos da pocas batallas -la sigue financiando, por supuesto, es el primer financiador de la Organización en todos los sentidos- y le presta poca atención. En realidad, le está prestando poca atención a todo el continente americano, no digo que a México, que es el vecino con el que hay una relación intensa y estructural, pero sí a los países más allá de éste donde hay un repliegue de sus intereses. La OEA era el mecanismo para relacionarse con Latinoamérica, entonces, en la medida en que haya mucha resistencia sudamericana al liderazgo de Estados Unidos, a ese liderazgo se le tiene que invertir mucho capital político y financiero para mantenerse al mismo nivel que antes; haciendo el cálculo costo-beneficio, parece que es más costoso que benéfico tratar de mantener el nivel de liderazgo de Estados Unidos en la región. Es decir, desde ese punto de vista, la OEA es ahora menos útil para Estados Unidos de lo que era antes.
FAL – Regresando un poco al cambio de política exterior de México, o al menos lo que vimos con los gobiernos del PAN, ¿qué explica el entusiasta apoyo o el reconocimiento al Sistema Interamericano de Derechos Humanos que tuvo Felipe Calderón Hinojosa cuando, a la par, éste desarrollaba una guerra interna contra el narcotráfico que ofrecía una evidente y sistemática violación a estos derechos?
NSZ- Parece muy inconsistente ser un gran defensor del sistema multilateral de derechos humanos y, al mismo tiempo, tener una tragedia humanitaria ocurriendo dentro del país. Yo creo que la respuesta va por otro lado. Hay temas o asuntos de la política exterior que son muy de élite, es decir, que sólo los diplomáticos conocen como, por ejemplo, la proliferación nuclear; es esos casos la política exterior está diseñada en la cúspide de la Cancillería sin tener influencias sociales. Pero, por otro lado, también existe una buena parte de la política exterior que está muy influida por la sociedad. El caso de los derechos humanos es así. Es la típica parte de la política exterior que tiene un impacto directo en la vida de todos nosotros, en la vida cotidiana de los mexicanos y, por lo tanto, en la que muchas organizaciones sociales tratan de influir. Actualmente se puede decir que en México existe un movimiento de derechos humanos fuerte y vigoroso, que tiene además un gran conocimiento sobre cómo recurrir al sistema internacional y, en particular, al sistema interamericano de derechos humanos de la OEA, para defender sus causas, para buscar garantías a los derechos cuando no se han encontrado en el sistema jurídico nacional. Me parece que ahí hay una parte muy importante de la respuesta: es la sociedad mexicana quien empuja al gobierno nacional a tener esta actitud de apertura y colaboración con el régimen internacional de derechos humanos.
La segunda parte es que -sólo es una hipótesis- dentro de la Cancillería mexicana ya existe una burocracia que en virtud de la existencia del servicio civil de carrera ha dado mucha continuidad a la agenda de los derechos. Creo que en la Subsecretaría de Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos hay una serie de personas que, por convicción, consideran que México debe de ser un país que, a pesar de sus problemas internos en la materia, debe de buscar remedios internacionales, escuchar a los relatores y sus recomendaciones, así como tratar de cumplir con las sentencias de la Corte Interamericana en la materia. Verdaderamente creo que ese grupo de gente en el edificio Tlatelolco, en la representación de México en la OEA, en Ginebra y también en Nueva York -en las misiones de México ante Naciones Unidas-, forma parte de un grupo de diplomáticos de carrera que por convicción llevan a cabo esta política y han sido capaces de defenderla frente a otras agencias del Estado mexicano.
FAL – ¿Quiénes son algunos representantes de este grupo?
NSZ – Desde luego el más destacado en este momento es el subsecretario Juan Manuel Gómez Robledo; pero debajo de él hay un equipo de abogados y diplomáticos muy brillantes que están convencidos de esta política que menciono, y que además, han estado en esta agenda desde hace muchos años, lo que le da continuidad a la política exterior en esta materia. En cuanto al último cambio de gobierno, por ejemplo, a pesar de que pasar de un gobierno panista a uno priísta, la gente encargada de esa agenda no cambió.
FAL – ¿Y este grupo es suficientemente capaz de ejercer la agenda que usted menciona en las mesas de negociación?
NSZ – Bueno, parece ser que sí fueron capaces de convencer al nuevo presidente de que convenía mantenerlos en sus lugares de trabajo. Quisiera mencionar que durante los últimos dos años ha habido una serie de cuestionamientos al sistema interamericano de derechos humanos, mismos que se atendieron con una reforma en cuyo proceso desempeñó un papel importante un miembro destacado del Servicio Exterior Mexicano: Joel Hernández. Él negoció con las otras delegaciones de los países más críticos para tratar de obtener consensos que no debilitaran al sistema, mientras que al mismo tiempo sucedían las elecciones presidenciales en México (2012) y el cambio de gobierno. A pesar del cambio gubernamental, Joel Hernández mantuvo su lugar en la OEA para que continuara a cargo de la negociación y la llevara a buen puerto. Esto da una idea de la continuidad que ha existido entre los funcionarios que mencionaba, los que están a la cabeza en este ámbito y que conducen, desde mi punto de vista, la diplomacia del país al respecto muy bien.
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FAL – Regresando al artículo, usted dice: «México actúa con gran pragmatismo y cabe suponer que no expresará el menor entusiasmo por empujar ulteriormente el desarrollo institucional de dicho pilar (la defensa colectiva de la democracia)». Más adelante se lee también: «Se puede esperar el retorno de una mayor cautela mexicana frente a mecanismos interamericanos de cooperación que impliquen compartir potestades soberanas». El artículo concluye que sería malo para la OEA que México dejara de apoyarla tan entusiastamente. ¿Qué tan malo podría ser esto para México?
NSZ – La pregunta es complicada porque como hemos citado, hay distintos temas que se trabajan en la OEA. Por lo menos, cuatro que son pilares -seguridad multidimensional, protección de los derechos humanos, defensa de la democracia y desarrollo integral- por lo que no se puede adoptar una respuesta única y transversal. Entonces, para no ir a los detalles, quisiera hacer una reflexión más general: una vez que Estados Unidos ya no es el país que captura a la organización interamericana para sus propósitos y para defender únicamente su interés nacional; una vez que ninguno de los países miembros parece estar en la posición de capturar a la organización de esta manera, es posible que, paradójicamente, ésta se convierta en una estructura de gobernanza más importante que antes. Para un país como México, tener organizaciones internacionales siempre es mejor a no tenerlas. Para México siempre es mejor poder multilateralizar los temas a tener que tratarlos de manera bilateral con Estados Unidos, un vecino mucho más poderoso e influyente. Para un país como México, también es útil que la estructura de gobernanza multilateral permita el diálogo entre Latinoamérica – una de las regiones de pertenencia del país- con América del Norte -otra región de pertenencia-. Mi respuesta general es que a México no le conviene una OEA más débil, aunque al mismo tiempo, debe decidir para qué temas quiere que ella siga siendo fuerte y líder del debate, pues probablemente no lo desee para todos los asuntos que están sobre la mesa.
FAL – Por último, retomado la idea de que la sociedad civil puede influir en el diseño de política exterior de sus gobiernos, ¿qué debemos hacer los mexicanos en cuanto a los temas que nos competen, derechos humanos y la promoción de la democracia, entre otros?
NSZ – La OEA tiene mecanismos y canales de participación para las organizaciones no gubernamentales que quieran participar en sus debates y en su agenda. De hecho, hay un registro de organizaciones oficialmente reconocidas por la OEA a las cuales se les invita dependiendo del campo de especialización de ellas y del tema que se vaya a discutir. Entonces, una forma para que la sociedad civil mexicana tenga injerencia en la política exterior del país en este organismo es la integración a los grupos y asociaciones que están pendientes del sistema interamericano y que lo utilizan para defender sus intereses. Ahora bien, hace poco estuvo la CIDH sesionando en México, por lo que otra forma de participar es justamente acercándose a la Corte, asistiendo a esa clase de eventos y a distintas conferencias y seminarios que se suelen poner en pie a raíz de estas visitas. Me parece que también, desde el punto de vista educativo y cultural -la cuarta agenda, «desarrollo integral»-, la OEA tiene mucho que aportar a los estudiantes: existen muchas becas para estudiar en distintos países de la OEA, como también programas de cooperación al desarrollo que se gestionan a través de la Organización. Asimismo, las organizaciones de ayuda al desarrollo pueden tratar de competir por los fondos que distribuye la OEA. En otras palabras, sí existen mecanismos mediante los cuales la sociedad civil puede participar en el sistema interamericano.
Ricardo E. Uriegas y Daniel Jaime Arias, entrevistadores, son Editores web de FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA. Sígalos en Twitter en @reuriegas y @danjaimearias respectivamente.
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