Reconfiguraciones posteriores al covid-19
UN News
Carlos Cortés Zea
Septiembre 2020
La magnitud de la pandemia ocasionada por el nuevo coronavirus ha puesto a prueba los fundamentos del sistema de cooperación internacional. La crisis es triple –sanitaria, humanitaria y de desarrollo– y la respuesta no debería ser otra, sino la “responsabilidad compartida y la solidaridad global” formulada por el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), António Guterres, en la estrategia de la Organización para contrarrestar los impactos socioeconómicos del covid-19. México, como el resto de los países, tendrá que adaptarse a las reconfiguraciones del multilateralismo para navegar escenarios internacionales con altos niveles de incertidumbre.
Más que una política pública, un rompehielos
Entre las estrategias que despliega el Estado mexicano para relacionarse con otros países, se encuentra la cooperación internacional para el desarrollo (CID). Se trata de una política pública que adquiere el estatus de principio constitucional de política exterior en 1988. Resultado de una larga trayectoria institucional, la CID se ancla en el seno de las relaciones exteriores de México en 2011, con la promulgación de la ley que establece los cinco pilares del sistema mexicano de la CID: jurídico, financiero, estadístico, programático y administrativo.
Ese mismo año se materializó el pilar administrativo con la instalación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid). Este órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores, con autonomía técnica y de gestión, se encarga de coadyuvar a lo estipulado por la ley; es decir, de “dotar al poder ejecutivo federal de los instrumentos necesarios para la programación, promoción, concertación, fomento, coordinación, ejecución, cuantificación, evaluación y fiscalización de acciones y programas de cooperación internacional para el desarrollo entre los Estados Unidos Mexicanos y los gobiernos de otros países, así como con organismos internacionales, para la transferencia, recepción e intercambio de recursos y bienes”.
En términos cuantitativos, los montos de la CID ofrecidos anualmente por México han aumentado modesta pero sostenidamente, pasando de 269 millones de dólares en 2011 a 318 millones en 2017. La dimensión cualitativa es más difícil de valorar, a falta de un mecanismo integral de monitoreo y evaluación de los programas, proyectos y acciones implementadas. Con todo, la CID funge como un instrumento de poder blando para la política exterior y, a decir de la extinta embajadora Rosario Green, para nuestro país, “esta diplomacia blanda, a mí me parece que es fundamental, porque, al final de cuentas, es más dura que la dura, es un rompehielos”.
Figura global siempre cambiante
La reconfiguración de la arena internacional después del covid-19 implica un reposicionamiento de los actores que participan en ella, modificando sus estrategias e interacciones. Si bien se trata de una figura global siempre cambiante –Norbert Elias utiliza un juego de cartas como analogía–, la coyuntura ocasionada por el nuevo coronavirus exacerbó los dilemas que obstaculizan la coordinación internacional para enfrentar los retos globales de desarrollo. A fin de despejar algunas pistas para entenderlos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México organizó en mayo de 2020 una serie de webinarios sobre los desafíos que se imponen en materia de financiación para el desarrollo, cooperación en salud, cooperación en ciencia y tecnología, y de respuestas multilaterales al covid-19.
El ejercicio virtual contó con la participación de dieciocho panelistas y alrededor de mil seguidores desde varias partes del mundo, y contribuye a la discusión global sobre el futuro de la CID en su calidad de política pública. En su conjunto, las discusiones elucidan las reconfiguraciones del mundo que surgirá después de la pandemia de covid-19 y su impacto en la CID de México. Desde entonces, diversos actores nacionales relevantes han replicado el ejercicio y extendido el debate. Las reflexiones que se retoman a continuación dibujan megatendencias que tendrán que ser confrontadas con las pruebas que presente la realidad en los próximos meses.
La financiación, la salud y la ciencia, herramientas para la cooperación y el multilateralismo
La primera sesión resaltó cómo la inminencia de la recesión y sus consecuentes restricciones presupuestarias amenazan con limitar el financiamiento del desarrollo de manera general, y la CID en México en particular. Aunado a esto, el riesgo de que el esfuerzo de los gobiernos para atender la crisis de covid-19 se brinde a expensas de los compromisos globales de desarrollo es alto. Lo anterior se daría en un contexto de por sí deteriorado, en el que los flujos de ayuda oficial al desarrollo ofrecidos por los miembros permanentes del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sufrieron una caída del 5.3% en 2018 y un magro crecimiento del 1.3% en 2019.
En este sentido, el apoyo para que los gobiernos enfrenten la crisis socioeconómica requerirá de una mayor coordinación entre los actores involucrados en el ámbito humanitario y de la CID, encargados de la respuesta temprana y la recuperación a largo plazo. Los vasos comunicantes entre el sector humanitario y el de la CID podrían fortalecerse mejorando los mecanismos que transparenten la asignación de recursos y las actividades impulsadas, con el fin de informar el proceso de toma de decisiones.
La reconfiguración de la arena internacional después del covid-19 implica un reposicionamiento de los actores que participan en ella, modificando sus estrategias e interacciones.
Hay una gran coincidencia –que va más allá de la discusión en México– sobre la necesidad de impulsar cambios estructurales al sistema internacional de financiación para el desarrollo. La aspiración universal y el alcance de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible necesitan de un consenso financiero que movilice los trillones de dólares que se estiman necesarios para su consecución. Ante la improbable tarea de captar los recursos del sector privado para el financiamiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, las voces a favor de una reforma de fondo ganan terreno. Es el caso de la inversión pública global, una propuesta ambiciosa que plantea un sistema en el que todos los países, según sus capacidades, se comprometen a financiar el desarrollo sostenible internacional.
Considerando la fragmentación de las posiciones que defienden los países latinoamericanos, se reconoce que hay espacio para que el bloque influya más en la reconfiguración de la CID. A nivel nacional, cuatro factores incidirán en el financiamiento de la CID mexicana: las políticas federales de austeridad; la centralidad de la pobreza en las acciones gubernamentales; la prioridad geográfica de Centroamérica, y la preponderancia temática de la migración forzada.
La segunda sesión discutió estrategias para reforzar la cooperación regional en materia de salud. La declaración pronunciada por el Secretario de Salud de México, Jorge Alcocer Varela, durante la septuagésima tercera Asamblea Mundial de la Salud, establece a la consolidación de los sistemas de salud centrados en las personas y guiados por los principios de justicia y solidaridad como prioridad del gobierno de México. En esta línea, se señaló la cobertura universal de salud como la mejor receta para combatir las futuras emergencias sanitarias, en su calidad de derecho humano y principio inscrito en el artículo 4 de la Constitución. De manera general, se trata de enfatizar la importancia y el valor del sector público para atender los retos socioeconómicos de la salud, la seguridad, la igualdad de género y el medio ambiente.
La cooperación en salud puede brindar especial atención a las poblaciones vulnerables (migrantes, discapacitados, mujeres, niños, comunidades indígenas y afroamericanas, etc.), ya que, a decir de la investigadora Valeria Valle: “Estamos todos en la misma tormenta por el coronavirus, pero viajamos en barcos diferentes”. Justamente, el interés compartido para cooperar en favor del fortalecimiento de los sistemas de salud puede potenciar otros temas de cooperación regional e internacional. Fortalecer la confianza en las alianzas multiactor, los enfoques multisectoriales y el empoderamiento de los actores locales será crucial para este efecto.
La tercera sesión sobre cooperación en ciencia y tecnología cuestionó los fundamentos de las políticas de la CID en favor de la defensa de los bienes públicos globales. Mientras la crisis por el nuevo coronavirus resaltó la importancia del lenguaje de la ciencia, se identificó la necesidad de acercar a las comunidades científica y diplomática, creando estructuras de retroalimentación para que la ciencia informe la política exterior de los gobiernos. Asimismo, se hizo un llamado para facilitar las cadenas de transmisión entre el trabajo de los científicos mexicanos en el extranjero y la ciencia nacional.
Tanto el representante de la Amexcid como la de la Ciudad de México confirmaron a la ciencia abierta como prioridad de gobierno, en sintonía con su importancia para la labor de las Naciones Unidas. Con la perspectiva de anticipar los desafíos de desarrollo del futuro, la cooperación en ciencia y tecnología genera innovación y esta, a su vez, contribuye a agrandar la bóveda científica internacional.
La cuarta y última sesión exploró las respuestas multilaterales para prepararse, responder y recuperarse mejor de la crisis por el covid-19. El mensaje clave consiste en que la política exterior de México apuesta por más y mejor multilateralismo, como instrumento privilegiado para proponer soluciones a los retos mundiales y alcanzar la Agenda 2030. En los foros multilaterales, la cancillería impulsará la atención a las poblaciones en situación de vulnerabilidad (sin dejar a nadie atrás), la cooperación científica y tecnológica en el desarrollo de la vacuna, el acceso igualitario a medicamentos, tratamiento y vacunas, la oposición a medidas proteccionistas y aislacionistas, “reconstruir mejor” alrededor de modelos de economía sostenible y circular, así como la inversión en la resiliencia.
La política exterior de México apuesta por más y mejor multilateralismo, como instrumento privilegiado para proponer soluciones a los retos mundiales.
En ese marco, las experiencias de los países Sur global serán relevantes para el resto del mundo, por lo que se promoverá el intercambio de conocimiento sobre los modelos de respuesta epidemiológicos, de reconstrucción económica y social, así como de manutención del sistema productivo. Tendrán que trabajar juntos para enfrentar el repliegue de algunas potencias mundiales, el acotamiento de las cadenas productivas y el aumento del endeudamiento internacional. En el ámbito latinoamericano y caribeño, se apela a intensificar su cooperación para generar fondos y redes científicas que reduzcan su dependencia a la innovación proveniente de los países mal llamados del “Norte”.
Se mencionó, además, que la CID mexicana puede beneficiarse del creciente activismo internacional de los parlamentarios, mediante su participación en la Unión Interparlamentaria, en ParlAméricas y el Parlatino. Por otro lado, se anunció que la Amexcid retomará la implementación del Plan de Desarrollo Integral El Salvador-Guatemala-Honduras-México (PDI) después de la pandemia y que su próximo consejo consultivo será fundamental para establecer los pasos a seguir. Finalmente, se recalcó que México desempeña un papel importante en la reconfiguración del multilateralismo y la CID. Se cuenta con una tradición diplomática reconocida y un liderazgo intelectual notable, a partir de sus múltiples pertenencias (Sur global y OCDE) que sitúan al país como un actor global imprescindible para definir el escenario internacional posterior al covid-19.
La cooperación internacional para el desarrollo
Con la llegada del presidente Andrés Manuel López Obrador se inició una nueva etapa en la instrumentación de la CID mexicana. Las discusiones antes presentadas requieren ser analizadas a la luz de las señales que se distinguen en los 2 primeros años de gobierno y que vislumbran el curso que seguirá la política pública en los próximos 4 años. Todas, señales que comparten el trasfondo de la alternancia gubernamental. La primera es la perspectiva endógena desde la que se formula, esto es, para servir los objetivos nacionales de desarrollo antes que –aunque no exclusivamente– para alcanzar objetivos acordados en la agenda internacional (i.e. la mejor política exterior, es la interior). La segunda es la intención de exportar dos programas sociales prioritarios (Jóvenes Construyendo el Futuro y Sembrando Vida) en el marco del PDI auspiciado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y mediante los instrumentos que conforman el sistema mexicano de la CID. (Vale la pena recordar que el lanzamiento de Mesoamérica sin Hambre en 2014 también buscó exportar el programa social Cruzada Nacional contra el Hambre, en este caso, a los diez países que conforman el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica.)
La tercera señal se percibe en la nueva misión y visión de la Amexcid, que reafirma el mandato de la Agenda 2030, pone énfasis en el combate a “la inequidad, la desigualdad y la exclusión” y establece el bienestar social como objetivo de la CID de México. Los ajustes entrevén la voluntad política de hacer que la Agencia evolucione de una entidad coordinadora hacia un organismo implementador de programas y proyectos de CID.
A la espera de la publicación del Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo –pilar programático– en el Diario Oficial de la Federación, el Programa Sectorial de Relaciones Exteriores derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 ofrece la cuarta señal. Entre sus objetivos prioritarios se encuentra el de “lograr que la política de cooperación internacional para el desarrollo y de promoción de México en el exterior contribuyan al desarrollo humano sostenible de México y de nuestros socios, con prioridad en Centroamérica, con enfoque de género y no discriminación”. Además, se reconoce a la CID como una política sustentada en la solidaridad internacional, la necesidad de enfrentar retos globales y como instrumento para promover la imagen y los intereses legítimos del país.
Por un lado, la discusión virtual da cuenta de los escenarios de incertidumbre por los que tendrá que navegar México después de la pandemia ocasionada por el covid-19. Por el otro, las señales permiten concluir que la renovación de la política de CID mexicana –versión “cuarta transformación”– pasará por su capacidad para concretizar programas y proyectos que beneficien directamente a la población del país. Desde distintos ángulos, la discusión sobre las reconfiguraciones de la CID de México es un intento por catalizar la responsabilidad compartida y la solidaridad global, tan necesarias para lograr los objetivos compartidos de desarrollo.
CARLOS CORTÉS ZEA es Coordinador del Programa de Cooperación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México. Sígalo en Twitter en @CarlosCorZea.
Tags:Agenda 2030, Amexcid, Cooperación para el desarrollo, México
