Cómo responder al fenómeno migratorio

29 julio, 2019 • Artículos, Asuntos globales, Latinoamérica, Portada • Vistas: 3783

Radio Zapatista

Tatiana Brofft, Ana Macouzet y Marcela Valdivia

Julio 2019

El ascenso político de Donald Trump ha cimbrado la relación entre Estados Unidos y México. El objetivo del presidente Trump de limitar al máximo la inmigración a ese país es una de las principales fuentes de tensión. Por más de un año, su interés en alcanzar un acuerdo de tercer país seguro ha sido un elefante blanco en la relación bilateral. Tanto el gobierno de Enrique Peña Nieto como el de Andrés Manuel López Obrador manejaron las conversaciones en torno a este tema con secrecía, pero presuntas filtraciones a Político y The Washington Post en mayo y julio de 2018 lo colocaron en la agenda pública. Las notas periodísticas desataron la oposición de líderes de opinión, así como la de organizaciones de derechos humanos y protección a migrantes.

Ante las recientes amenazas estadounidenses de imponer aranceles a las importaciones mexicanas, México acordó que en 90 días disminuiría la migración mediante el reforzamiento del control migratorio. De no ser exitoso, México se comprometió a considerar un acuerdo de tercer país seguro, evidenciando que había sido acorralado hacia lo que hasta entonces había calificado como inaceptable.

No obstante, el gobierno de Trump ha seguido presionando a México y a otros países, primero buscando un acuerdo de tercer país con Guatemala (que no ha prosperado gracias a la prohibición del más alto tribunal guatemalteco) y después anunciando nuevas medidas para restringir el acceso al asilo en Estados Unidos, que tendrán repercusiones en toda la región. Por su parte, el canciller mexicano Marcelo Ebrard ha insistido que, si bien el acuerdo de tercer país seguro es la única opción a seguir desde la perspectiva estadounidense, México presentaría como alternativa una propuesta de cooperación regional.

Desde que se hizo pública la posibilidad de que Estados Unidos firmara un acuerdo de este tipo con México, Guatemala, o cualquier otro país de la región, hemos oído a funcionarios, legisladores, magistrados, periodistas, activistas y académicos cuestionar su legalidad, conveniencia y posibles implicaciones para los solicitantes de asilo y para los sistemas de refugio en cada país. Se ha hablado de soberanía y dignidad nacional, de derechos humanos, de migración indocumentada, de crisis migratorias y humanitarias; de las capacidades para procesar solicitudes de asilo; de cooperación internacional, y de la voluntad para acoger a personas migrantes.

Pero, ¿qué es exactamente un acuerdo de tercer país seguro? ¿Por qué suscita tanto rechazo? ¿En qué se distingue de las políticas como Quédate en México o de las nuevas restricciones al asilo que anunció Estados Unidos? ¿Qué implicaría un esquema de cooperación regional? ¿Qué ventajas tendría la cooperación regional frente a un acuerdo de tercer país seguro? ¿Cómo se vinculan ambas opciones con la relación de México con Estados Unidos, su principal socio comercial? ¿Cuál es la viabilidad de cualquiera de estos esquemas? Y, más importante, ¿cuáles serían sus consecuencias humanitarias y de protección para migrantes y refugiados?

El derecho a solicitar asilo y los acuerdos de tercer país seguro

De acuerdo con el presidente Trump, el sistema de asilo estadounidense está plagado de vacíos legales (loopholes) de los cuales un creciente número de personas se está aprovechando para evadir la legislación migratoria y poder ingresar al país. Sin duda, el sistema de asilo estadounidense podría fortalecerse para ser más eficaz y eficiente, como lo han recomendado funcionarios, organizaciones y expertos. Sin embargo, el Presidente estadounidense parece ignorar que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha identificado que un número considerable de las personas en contexto de movilidad en la región realmente requieren protección internacional.

En 1948, ante los efectos devastadores del nazismo, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre estableció el derecho a solicitar asilo para proteger a aquellas personas que corran un riesgo por permanecer en su país de origen o residencia. Con este mismo objetivo, en 1951 la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados estableció que un Estado no deberá expulsar a una persona a un lugar en donde haya motivos sustanciales para creer que su vida y libertades fundamentales están en riesgo. El principio de no devolución (non refoulement) es la piedra angular de la protección a los refugiados.

Otro principio clave del régimen internacional de refugiados es el de cooperación internacional; es decir, el reconocimiento de que todos los países deben contribuir a resolver un reto común de carácter político y humanitario. Lamentablemente, la responsabilidad de proveer asilo ha sido cada vez menos compartida y más elusiva. Los acuerdos de tercer país seguro son parte de la complicada dinámica entre la búsqueda de esquemas justos que permitan la distribución de costos asociados a la provisión de asilo (responsibility o burden sharing) y los esfuerzos de algunos países en subcontratar u obligar a otros países en su región de influencia a que sean estos los que cumplan sus obligaciones hacia los refugiados (burden dumping). Esta última dinámica es una de las estrategias que siguen los países de altos ingresos para prevenir la llegada de solicitantes de asilo y refugiados a sus territorios.

Los acuerdos de tercer país seguro son parte de la complicada dinámica entre la búsqueda de esquemas justos que permitan la distribución de costos  y los esfuerzos de obligar a otros países a que sean los que cumplan sus obligaciones hacia los refugiados.

Un tercer país seguro es aquél donde una persona podría haber encontrado protección internacional. En términos prácticos se trata del país por el que un solicitante de asilo transitó (en este caso, México) antes de llegar al país donde efectivamente presentó su solicitud (en este caso, Estados Unidos). Cabe destacar que ningún instrumento de Derecho Internacional ni la legislación estadounidense ni mexicana dicta que una persona deba solicitar asilo en el primer país seguro que transita. De hecho, el ACNUR ha determinado que los mecanismos de cooperación entre Estados deben tomar en cuenta las intenciones del solicitante de asilo.

El concepto de tercer país seguro suele estar asociado a un acuerdo específico en el que los Estados en cuestión tienen sistemas comparables de asilo y, por lo tanto, existe la posibilidad de una verdadera distribución de responsabilidad y no de una transferencia de la misma. Este punto es clave toda vez que, según las normas de Derecho Internacional, antes de iniciar el traslado a un tercer país seguro, es necesario evaluar si podrá otorgar a la persona un procedimiento justo y eficiente. En el caso de México, los retos que actualmente enfrenta la Comisión Mexicana de Ayuda al Refugiado (COMAR) no permiten garantizar protección efectiva y sustantiva a todos los solicitantes de asilo.

Ha habido cierta confusión en los medios de comunicación mexicanos respecto a las diferencias entre un potencial acuerdo de tercer país seguro y medidas como los Protocolos de Protección a Migrantes, también conocidos como la política Quédate en México. La figura de tercer país seguro implicaría que México procese a todos los solicitantes de asilo y otorgue protección en los casos que así lo requieran (ello supone, además de la provisión de asilo, acceso a servicios y la integración de los refugiados en el territorio mexicano). Es decir, Estados Unidos evadiría sus responsabilidades hacia los refugiados al no recibir, procesar ni otorgarles protección alguna, mientras que México adquiriría responsabilidades de forma permanente. Por su parte, bajo Quédate en México, México únicamente es responsable de albergar temporalmente a las personas mientras Estados Unidos resuelve su proceso migratorio y se encarga de su eventual protección o deportación. Este programa es de todas formas problemático porque ha resultado en la separación de familias y atenta contra el debido proceso de los solicitantes de asilo, ya que les es prácticamente imposible acceder a asesoría legal y recibir en tiempo y forma notificaciones sobre su caso en Estados Unidos. Asimismo, obliga a las personas solicitantes de asilo a permanecer en algunas de las zonas más peligrosas de México, en donde ya han sido víctimas de organizaciones criminales mexicanas y donde a sus persecutores les sería más fácil encontrarlos.

El 15 de julio de 2019, Washington anunció una nueva normativa para negar el asilo en Estados Unidos a las personas que hayan transitado por cualquier país signatario de la Convención de Refugiados, entre los que se encuentran México y toda Centroamérica. Si bien es muy posible que cortes estadounidenses detengan la implementación de esta regulación, serviría al gobierno de Trump para negar protección en Estados Unidos a prácticamente todos los solicitantes de asilo, sin haber llegado a un acuerdo de tercer país seguro con México o algún país centroamericano. Con esta medida, queda más que claro que el objetivo del presidente Trump es limitar al máximo, o prácticamente desmantelar, el derecho al asilo en Estados Unidos, sin importarle las capacidades o voluntad de otros países para garantizar protección a las personas que lo requieran. El ACNUR fue claro en señalar que esta normativa restringe el acceso al asilo, vulnera el principio de no devolución y va en contra de la cooperación regional.

Como figura retórica es elocuente decir que de facto Estados Unidos está convirtiendo a México en un tercer país seguro. Sin duda, todas las medidas anunciadas e implementadas hasta ahora generan presión en México a consecuencia de que Estados Unidos evade sus responsabilidades hacia los refugiados. No obstante, es importante entender las sutilezas en las que varían estas políticas, las diferentes maneras en las que minan el derecho al asilo y al debido proceso, los diferentes grados de cooperación que suponen para México, y los diferentes riesgos y vulnerabilidades a los que someten a los solicitantes de asilo. Asimismo, es importante partir de los problemas que implican las opciones que se han planteado hasta el momento con el objetivo de diseñar mejores políticas que atiendan al fenómeno migratorio.

La alternativa mexicana

Ante su (acertada) negativa a aceptar un acuerdo de tercer país seguro, México ha manifestado su interés en buscar una alternativa para gestionar y distribuir los flujos de migrantes y refugiados a nivel regional. El canciller Ebrard se ha referido a esta alternativa como un «sistema regional de gestión migratoria» que podría contar con la participación de países centroamericanos y sudamericanos. En principio, el impulso de buscar respuestas regionales a un fenómeno que trasciende fronteras como la migración es muy positivo. Sin embargo, a la fecha, la alternativa mexicana no se ha planteado con toda claridad y precisión, y ha retomado elementos de mecanismos que existen en otras regiones sin atención a sus resultados y las lecciones que han arrojado.

De acuerdo con los detalles que se han dado a conocer en la prensa, la propuesta del «sistema regional de gestión migratoria» parece estar, al menos en parte, inspirado en la regulación de Dublín de la Unión Europea, que después de varias reformas hoy se denomina Dublín III. La regulación asigna la responsabilidad de procesar solicitudes de asilo al primer país miembro de la Unión Europea por donde cruza un migrante; por ejemplo, si una persona sin visa es registrada o solicita asilo en España y continúa su trayecto hacia Alemania, bajo Dublín III el gobierno alemán la retornaría a España para que ahí se procese su solicitud y en su caso, residencia. Se trata de un sistema complejo que recae en los mismos supuestos de los acuerdos de tercer país seguro y que tiene dos objetivos fundamentales: que los solicitantes de asilo obtengan protección de forma más expedita (en el primer país de arribo, de ahí que también se les conozca como primer país seguro) y que mejore la eficiencia de la gestión de asilo en la región, al prevenir que el solicitante pida asilo en más de un país de la Unión Europea.

En la práctica, Dublín III no ha funcionado principalmente por dos razones. Primero, algunos países sin la infraestructura adecuada de gestión, recepción e integración reciben desproporcionadamente mayor número de migrantes y refugiados por su ubicación geográfica. Esto genera una presión desmedida en estos países, quitándole eficacia y eficiencia al proceso. De hecho, la regulación de Dublín III empeoró la situación que la Unión Europea enfrentó en 2015 y 2016 ante la llegada de cientos de miles de migrantes y refugiados de Siria y de otros países, precisamente porque Grecia, por ejemplo, no tenía un sistema de asilo funcional ni capacidad para atender la emergencia conforme a estándares y obligaciones internacionales. Esto contribuyó a violaciones de derechos humanos y muertes, así como a la percepción de que la Unión Europea no podía responder a la «crisis», alimentando sentimientos y agendas antiinmigrantes. Por consecuencia, los esfuerzos para distribuir responsabilidades de forma más balanceada -por ejemplo, por medio de la reubicación de solicitantes desde Grecia hasta otros países dentro de la Unión Europea- no han prosperado.

Ni México ni mucho menos los países centroamericanos, tienen sistemas de asilo funcionales.

Un segundo elemento que no ha permitido el funcionamiento de Dublín III tiene que ver con las dificultades políticas y logísticas para su implementación. La falta de coordinación y desacuerdos entre los países miembros de la Unión Europea sobre sus responsabilidades, aunada a los problemas logísticos para realizar retornos al primer país de arribo, ha llevado a una tasa muy baja de retornos y al incremento de migración subsecuente a diversos países de la Unión (conocidos como secondary movements). Es decir, Dublín III no ha logrado ninguno de sus dos objetivos; por el contrario, ha empujado a los solicitantes de asilo a buscar alternativas más riesgosas, muchas veces con apoyo de traficantes, y ha generado más ineficiencias dentro del sistema de asilo. El proceso también ha erosionado la confianza de los países miembros y su voluntad política para lograr consensos.

Si se buscara un mecanismo similar en nuestra región, se enfrentarían algunos de los mismos problemas a mayor escala. Para empezar, ni México ni mucho menos los países centroamericanos, tienen sistemas de asilo funcionales siquiera comparables a países como Grecia (la COMAR tiene un presupuesto de poco más de 20 millones de pesos y, en 2018, 73% de las solicitudes estaban pendiente de resolución). Pero incluso si los tuvieran, no hay incentivos claros para que los países de la región participen o implementen adecuadamente un sistema de gestión migratoria como Dublín III. La regulación de Dublín III se desprende de un interés más amplio y trascendental para la existencia de la Unión Europea -el libre tránsito y la regulación común- y cuenta con una base legal y recursos multimillonarios para su implementación. Si la Unión Europea no tiene capacidad para implementar el mecanismo disponiendo de esos incentivos, es difícil imaginar cómo México, o los países centroamericanos, lo harían en un contexto en el que Estados Unidos quiere desentenderse de las necesidades humanitarias de la región. Para que cualquier esquema tenga éxito es necesario involucrar a Estados Unidos, promover que cumpla con sus obligaciones legales hacia las personas migrantes y refugiadas, así como que asuma las responsabilidades que trae consigo su posición geográfica y económica. Por otro lado, involucrar a países sudamericanos, como Brasil, Chile, Colombia o Perú, sin un claro incentivo, tampoco sería sencillo de entrada, porque estos países ya han recibido de forma generosa a cientos de miles de venezolanos en el último año.

Esto no quiere decir que los sistemas de colaboración regional sean inherentemente una mala idea, pero la importación de esquemas disfuncionales que recaen en supuestos de primer o tercer país seguro, como Dublín III, no aportaría una solución para México. Hay esfuerzos de colaboración regional menos complejos en los que México puede apostar, tomando en cuenta las lecciones del caso europeo. Ninguno provee una solución única, sencilla o inmediata, pero son un buen punto de partida.

En primer lugar, México podría utilizar mecanismos existentes en la región en los que ha invertido y donde tiene un papel de liderazgo. Por ejemplo, México es presidente pro tempore del Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), que es la aplicación regional del Marco de Respuesta Integral para los Refugiados de la Declaración para Migrantes y Refugiados de Nueva York. A partir de esquemas de solidaridad y responsabilidad compartida, el MIRPS busca apoyar la implementación de compromisos específicos a nivel nacional y regional relacionados con los sistemas de asilo, la recepción e integración de los migrantes y refugiados, con apoyo de la Organización de las Naciones Unidas. Sobre esta base, México podría construir confianza y buscar alianzas con otros sectores para impulsar una respuesta integral a la migración que funcione, responda a los intereses nacionales y regionales, y sea acorde a principios humanitarios y de protección internacionales. Para ello, requiere hacer de esta agenda una prioridad.

De forma complementaria, México podría expandir programas de reubicación y reasentamiento de personas particularmente vulnerables con necesidades de protección. Esos programas existen de manera muy limitada a nivel mundial y deberían ser reforzados. Igualmente, con las debidas salvaguardas para que no remplacen el derecho a solicitar asilo ni se obligue a las personas a permanecer en situaciones de riesgo, se podrían retomar medidas que permiten el procesamiento de las solicitudes de protección internacional en el país de origen, como lo fue el Programa de Refugiados para Menores de Centroamérica (CAM) que, entre 2014 y 2017, permitió a 1500 niños, niñas y adolescentes centroamericanos y familiares elegibles recibir protección en Estados Unidos. Asimismo, se podría fortalecer los acuerdos de traslado por motivos de protección (PTA), que, si bien también tiene complicaciones y deficiencias, ofrecen soluciones y protección para personas en alto riesgo. Tanto los gobiernos de México como de Estados Unidos promueven que la migración ocurra de una manera regular. Aunque esto es un deseo loable, la realidad es que prácticamente no existen vías para que un solicitante de asilo viaje por vías migratorias regulares. Los programas de reasentamiento, procesamiento de solicitudes de asilo en país de origen y traslado por motivos de protección contribuirían a evitar que las personas tengan que tomar rutas peligrosas e irregulares.

Finalmente, México debe fortalecer y dotar de contenido los esfuerzos que ha impulsado para responder a las causas estructurales de la migración. En particular, México debe redoblar esfuerzos para atraer inversión para proyectos estratégicos de gobernanza y desarrollo en el sudeste mexicano, El Salvador, Guatemala y Honduras, y así contribuir a mitigar las causas de la migración a largo plazo. Mientras tanto, será crucial fortalecer el sistema de asilo mexicano (empezando por dotar de recursos a la COMAR) y crear vías y oportunidades para que tanto migrantes como refugiados tengan opciones reales para residir, trabajar y aportar a México. De otra forma, la migración indocumentada de quienes no pueden sostener sus vidas en países de origen por pobreza, persecución o violencia continuará aumentando. El ejemplo y liderazgo de México son esenciales para impulsar con legitimidad y seriedad cualquier sistema de gestión migratoria o alternativa a nivel regional. Como bien ha dicho el presidente López Obrador: «El buen juez por la casa empieza».

Conclusión

Ante el creciente número de personas que se ven forzadas a huir de Centroamérica y la obsesión del presidente Trump con reducir la migración a Estados Unidos a mínimos históricos, no existen respuestas evidentes para el gobierno de México. En esta compleja coyuntura es necesario que funcionarios, legisladores, sociedad civil, académicos, periodistas y representantes de organismos internacionales hablen con apertura y franqueza sobre los retos que implica el fenómeno migratorio y las opciones que existen para responder a él desde un enfoque pragmático que respete los derechos humanos. Una estrategia equivocada podría resultar en costos políticos, financieros y sociales importantes, incluyendo más muertes, mayor inestabilidad regional, xenofobia y el fortalecimiento de las redes criminales que abusan de las personas en contexto de movilidad. Es claro que no habrá una opción perfecta, pero México debe resistir el embate estadounidense y fortalecer su posición de forma proactiva y decidida con una alternativa coherente.

TATIANA BROFFT es consultora para la Comisión de Mujeres Refugiadas. Es licenciada en Relaciones Internacionales por El Colegio de México y maestra en Migración Forzada y Refugiados por la Oxford University. Sígala en Twitter en @ktbrofft. ANA MACOUZET es oficial de política pública en la iniciativa de migración internacional de las fundaciones para una sociedad abierta. Es licenciada en Relaciones Internacionales por El Colegio de México y maestra con distinción en Migración Internacional por la University College London. Sígala en Twitter en @annamacouzet. MARCELA VALDIVIA es licenciada en Relaciones Internacionales por El Colegio de México y maestra por la Georgetown University, donde se especializó en temas migratorios como becaria Fulbright.

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