OMP a la nikkei: el recetario japonés

1 noviembre, 2013 • Artículos, Asia/Pacífico, Asuntos globales, Portada, Sin categoría • Vistas: 989

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Noviembre 2013

La política de participación gradual y moderada a partir de legislación japonesa puede ser una ruta para que México reduzca la brecha entre su discurso no intervencionista y su energética acción multilateral, participando así en las Operaciones de Mantenimiento de Paz (OMP) de Naciones Unidas. Pero se trata también, como muestra el caso japonés, de poner sobre la mesa una iniciativa de ley que tome en cuenta ambas realidades. Esta es la segunda entrega de OMP a la nikkei: una ruta para México.

EL RECETARIO JAPONÉS

El argumento central que me propongo desarrollar aquí tiene que ver con que esta transformación política responde directamente a una evolución en la doctrina de seguridad nacional de Japón, guiada fundamentalmente por cambios en el contexto internacional, lo cual se tradujo en nuevas preferencias en materia de política exterior. Pero además, este artículo se propone persuadir al lector de que este proceso guarda importantes similitudes con un cambio equiparable como el que podría estar ocurriendo en México. En este contexto, resulta irresistible la comparación y, por tanto, la hipótesis de que el caso japonés puede proveernos de una hoja de ruta, para concretar esta ansiada y largamente esperada transformación.

De manera coincidente con lo que algunos analistas han venido planteando, el modelo para México, como lo fue para Japón, podría ser el de una participación gradual en operaciones de mantenimiento de la paz haciendo uso de instrumentos legislativos diversos.

Durante la Segunda Guerra del Golfo en 1991, Japón comenzó a enfrentar fuertes críticas por una política que claramente no era conmensurable con su preeminencia política y económica ni con sus responsabilidades globales. Se trataba, según los críticos, de una diplomacia de cheques que si bien hacía contribuciones financieras extraordinarias, no pagaba el precio de ser una potencia, con relevancia global. Se trataba, según el entonces Primer Ministro Kaifu Toshiki, de la primera prueba más relevante desde el fin de la guerra para transformar su política exterior y de defensa.

Tanto la Dieta como el gobierno mismo comenzaron, a partir de entonces, a discutir con seriedad el tema de la mano de estas críticas pero también de su aspiración de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, según se manifestó a principios de la década de los noventa. En campaña abierta por esta posibilidad y, desde luego, por una reforma integral a la Carta de Naciones Unidas, en 1992, Japón obtuvo dos victorias importantes pero altamente comprometedoras de su posición sobre OMP. Por un lado, consiguió un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad y, por el otro, encabezar con un diplomático japonés la autoridad transicional en Camboya en virtud de ser representante especial del Secretario General en ese país durante las pláticas para poner fin a la guerra civil.

La misión transicional en Camboya era, paradójicamente, en sí misma, una OMP (UNTAC) y de ahí que el entonces Primer Ministro de Camboya urgió a Japón a participar activamente de la siguiente forma: “Más de 20 naciones han decidido ya desplegar tropas para las operaciones de paz en Camboya. ¿Por qué Japón ha decidido no hacerlo? Es sabido que Japón duda en enviar tropas por ciertos actos en el pasado. Pero tal actitud está descontextualizada. La Guerra Fría se ha terminado y con ella los conflictos ideológicos. Si Japón envía tropas a UNTAC nadie asociaría eso con conceptos del pasado. La vida de algunos integrantes de esas tropas podría estar en peligro, en efecto, pero es similar a la posibilidad de morir en accidentes de tráfico”.

En efecto, pocos meses después, los tres partidos más importantes con representación en la Dieta japonesa llegaron a un acuerdo para participar en operaciones de paz siempre y cuando se cumplieran determinadas condiciones para preservar y mantener a salvo las restricciones constitucionales. Se trataba de la Ley para la Cooperación con Operaciones para el mantenimiento de la Paz y otras operaciones que en Junio de 1992 aprobó el Parlamento. La misma se basaba en los denominados cinco principios sólo bajo los cuales las tropas japonesas podrían participar en operaciones de paz de las Naciones Unidas: 1) todas las partes en conflicto hayan establecido un cese al fuego, 2) las partes hayan consentido el despliegue de una OMP así como la participación japonesa, 3) la operación se condujera con completa imparcialidad, 4) el contingente japonés pueda mantener su derecho soberano a retirarse de la misión si los primeros tres principios fueran violados, y 5) se usaran armas solo bajo el principio de autodefensa mínima y exclusivamente para proteger la vida de personal japonés. Si bien estos principios, como se afirmó entonces, podrían no estar en perfecta consonancia con la práctica de Naciones Unidas sobre el particular, la ley abrió la puerta a una participación cada vez más robustecida de Japón en estas operaciones.

Esta política de compromiso moderado, como le llamaron algunos analistas, estuvo acompañada de innovaciones institucionales de importancia. La Ley para la Cooperación creó los Cuarteles Generales de Cooperación para la Paz Internacional (IPCH por sus siglas en ingles), una oficina al interior de la oficina del Primer Ministro para coordinar el Plan de Implementación de cada operación en la que Japón decida participar con el aval de la Dieta.

Además de esto, los Cuarteles Generales tienen la obligación de emitir Reglas de Operación detalladas ante cada operación en la que el país decida participar y que necesariamente tendría que estar incluida en el catálogo de las que la ley define como misiones de cooperación para la paz internacional. A saber: misiones de monitoreo del cese al fuego, inspección, recolección, almacenamiento y disposición de armas, supervisión y manejo de elecciones, provisión de servicios médicos, rescate a personas afectadas por conflictos, asesoría en materia administrativa, distribución de alimentos y otra ayuda, instalación de facilidades en áreas dañadas por conflictos, reparación o mantenimiento de facilidades, tareas de comunicación, construcción y reconstrucción, así como otras tareas semejantes. En efecto, se trata de un catálogo, que aunque amplio, restringe la participación de tropas japonesas a aquellas actividades que no implican necesariamente el uso de la fuerza y que Marrack Goulding ha denominado como de implementación de acuerdos en negociación.

En consecuencia, Japón comenzó a participar de estas operaciones e inició también un proceso de adaptación que le llevaría, algunos años después, a ampliar ese catálogo. Luego del envío de personal militar a Camboya, Mozambique, Zaire, Tanzania y los altos del Golán, Japón emprendió un análisis crítico sobre la utilidad de la Ley para la Cooperación y algunos problemas relacionados con su implementación. En virtud de las restricciones establecidas en esta ley, los contingentes japoneses tenían que pedir autorización a Tokio prácticamente durante cada actividad considerada en la misión, no podían participar de ciertas actividades que exigían utilizar armas de fuego y peor aún, varios incidentes tuvieron lugar justo porque la ley sólo posibilita a los contingentes japoneses a utilizar armas para protegerse a sí mismos, no a otros ni a la población civil. Peor aún la Dieta determinó no participar en una misión en Serbia y Macedonia llamada UPROFOR, muy a pesar de la opinión pública que parecía estar a favor, toda vez que no existía ahí un cese al fuego. Las críticas vertidas sobre la limitada participación de Japón en estas operaciones, al tiempo que un mayor activismo del país en Naciones Unidas, y concretamente frente a la posibilidad de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, llevaron al Gobierno y al Parlamento japonés a reformar la mencionada ley en 1998 para ampliar el espectro de misiones y las actividades que podrían implementar los continentes japoneses en el exterior.

En la Ley para la Cooperación revisada de 1998, muchas de estas disposiciones se flexibilizaron, algunas otras se eliminaron –como la que exigía una declaración de cese al fuego- para abrir la posibilidad de participar en misiones humanitarias y se establecieron nuevas reglas para el uso de la fuerza mucho más en consonancia con la práctica de Naciones Unidas. A partir de entonces, y especialmente después del 11 de septiembre -cuando quedó clara la importancia de consolidar un papel de seguridad regional relevante- Japón incrementó notablemente su presencia en operaciones de paz de la ONU. Pero luego de una reforma ulterior a esa ley en cuestión en diciembre de 2001, inspirada en las conclusiones centrales del Informe Brahimi- que eliminó por completo la restricción para usar armas de fuego sólo para fines de autodefensa y que flexibilizó aún más los cinco principios- Japón se convirtió en el país número 44 entre los principales que proveen de personal militar a operaciones de la ONU. Hoy se ubica, de acuerdo con datos oficiales de la Organización de las Naciones Unidas, en el número 38 del ranking mundial de 117 países que participan en operaciones de paz con un involucramiento importante en países que van desde Sudán a Haití y con exitosas experiencias presentes y pasadas en más de 18 países.

CONCLUSIONES

La política de participación gradual y moderada a partir de legislación similar a japonesa puede ser, en efecto, una ruta para que México reduzca la brecha entre su discurso y la acción en materia multilateral. Si bien la política mexicana de ausencia en estas misiones no puede mantenerse mucho tiempo más, el país tiene derecho a plantear las condiciones y modalidades en las que prefiere participar. Pero se trata también, como muestra el caso japonés, de poner sobre la mesa una iniciativa de ley que tome en cuenta ambas realidades. Los principios de política exterior no pueden seguir siendo esgrimidos como razón fundamental para oponerse a la participación de México en estas operaciones y hace falta asumir el reto de incorporarse plenamente al primer círculo de la política internacional a favor de la paz y la seguridad internacionales. Hay que recordar que existe una tipología muy amplia de operaciones frente a las cuales México tiene el deber moral y el imperativo político de participar. De nada sirve al interés nacional participar en el Consejo de Seguridad, financiar su actividad, discutir el mandato y renovación de estas misiones, sin participar de ellas. La invitación, por lo tanto, es a examinar otras experiencias, como la japonesa, en la búsqueda de alternativas viables para dar solución a esta importante omisión en nuestra actual política exterior. Máxime si lo que se propone es, tal y como se titula el capítulo correspondiente del Primer Informe de Gobierno de la administración actual, un México con responsabilidad global.

 

ARTURO MAGAÑA DUPLANCHER es y maestro en Relaciones Internacionales por la Universidad de Leiden, Países Bajos. Se desempeña actualmente como Subdirector del Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado mexicano y es miembro asociado del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Ha colaborado profesionalmente en ambas Cámaras del Congreso Mexicano y en la Corte Internacional de Justicia de la Haya. Sígalo en Twitter en  @Duplancher

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