Natalia Saltalamacchia Ziccardi
Octubre 2013
Hoy, existen redes de activistas, abogados, jueces y académicos que conforman una base social muy favorable al sistema interamericano de derechos humanos, lo que genera un entorno de exigencia a las autoridades nacionales para que mantengan una actitud de colaboración con la Organización de los Estados Americanos (OEA). Sin embargo, la expectativa es que México será un integrante menos entusiasta.
La transformación que se está produciendo actualmente en las relaciones globales de poder tiene consecuencias tanto para los Estados como para las organizaciones internacionales que éstos conforman. En términos de la institucionalidad internacional, es posible identificar dos grandes tendencias. Por un lado, se percibe el debilitamiento de varias de las organizaciones internacionales que conforman la estructura básica de la gobernanza global y cuya membresía pretende ser universal. Instituciones como Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial reciben hoy críticas fincadas en buena medida en su predisposición a congelar las condiciones geopolíticas imperantes en el momento de su creación. Por ejemplo, la distribución de cuotas y votos en el FMI, el liderazgo del Banco Mundial (siempre a cargo de un estadounidense), así como la integración y el poder de veto en el Consejo de Seguridad despiertan polémica e intensos llamados a la reforma. En la medida en la que ésta no llega o es demasiado lenta, se instala la percepción de que esa arquitectura septuagenaria es cada vez más incapaz de actuar con eficacia en las nuevas condiciones.
La segunda consecuencia de la transición en la estructura internacional se relaciona con el punto anterior y opera en sentido inverso: se refiere a la tendencia de los Estados a crear nuevos grupos multilaterales o a potenciar las entidades regionales y subregionales. En efecto, la crisis o parálisis en la gobernanza global incentiva el desarrollo de la regional por varios motivos. Primero, las potencias emergentes inconformes con el statu quo impulsan esquemas multilaterales paralelos, o incluso potencialmente sustitutos de los más antiguos, ya sea como una estrategia de presión a favor de la reforma global (por ejemplo, el reciente anuncio del Banco BRIC puede verse como una respuesta a la lenta puesta en práctica de la reforma al FMI acordada en 2010) o para consolidar una base regional para su liderazgo internacional (se suele aludir, por ejemplo, a la Unión de Naciones Suramericanas, (UNASUR), como una plataforma brasileña). Segundo, dado que en esta coyuntura persiste la necesidad de coordinación para resolver un creciente número de problemas e inseguridades de naturaleza transnacional de todas formas, el ámbito regional se convierte en un segundo nivel de gobernanza atractivo porque a) existe un menor número de actores; b) se produce una mayor coincidencia de intereses, y c) entre vecinos se generan mayores expectativas de que en el futuro la interacción seguirá siendo importante. Por todas estas razones, tanto el multilateralismo ad hoc (del tipo del G-20) como el regionalismo (a la manera de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático, ASEAN, o el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, TPP) se encuentran, en términos generales, al alza.
Tomando en cuenta todo lo anterior, en el continente americano ocurre algo que a primera vista parece singular. Por un lado, la proliferación de nuevos esquemas multilaterales como UNASUR, Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Alianza del Pacífico confirma la tesis de que los Estados encuentran hoy razones para construir más mecanismos de concertación entre vecinos. Por otro lado, sin embargo, la organización regional más antigua del continente y del mundo -la Organización de los Estados Americanos (OEA)- experimenta una crisis existencial: sufre severos cuestionamientos, y muchos observadores se preguntan para qué sirve e incluso si tiene sentido mantenerla en pie. La respuesta a esto último depende, fundamentalmente, de la atalaya nacional desde la que se observe la situación. En una organización que cuenta con 34 miembros en activo, es posible vislumbrar diferentes posiciones. A continuación, se discuten las razones sistémicas de la crisis de la OEA y la posición específica de México en este debate.
ENTRE LA INDIFERENCIA Y LA ANIMADVERSIÓN
Aunque se puede pensar en razones de índole diversa para explicar la debilidad de la OEA (falta de aptitudes en su liderazgo, imposibilidad de que exista una verdadera integración social a lo largo y ancho del continente, débil identidad político-cultural entre las distintas subregiones americanas y caribeña), en este momento, la clave parece residir en el ya citado declive hegemónico estadounidense. Ello se manifiesta de dos maneras, principalmente. La primera es la creciente renuencia de Estados Unidos -demiurgo de la organización en los años cuarenta- a invertir capital político, energía y dinero en esta arquitectura hemisférica: su estrategia actual es la de incurrir en el menor costo posible. La segunda es el surgimiento de una coalición de países que son abiertamente hostiles a la OEA, principalmente aquellos que conforman el ALBA; este grupo, más que pelear por la reforma o disputar un supuesto control de Washington sobre la misma, parecería estar trabajando para verla desaparecer o, en su defecto, para tornarla completamente irrelevante. La paradoja es que, aunque transitando caminos diferentes, los dos extremos del espectro político en el hemisferio americano desembocan en el mismo punto: el debilitamiento de la institucionalidad regional interamericana.
Respecto a Estados Unidos, cabe recordar que el nuevo milenio ha visto en Latinoamérica -y especialmente en Sudamérica- un progresivo repliegue de su presencia política y de sus intereses económicos y estratégicos. En la medida en la cual Washington ha prestado escasa atención a la región, la OEA -principal foro para relacionarse por la vía multilateral con América Latina y el Caribe- resulta también poco relevante para el Departamento de Estado estadounidense. Desde que el gobierno de George W. Bush logró menos de lo que esperaba para alcanzar un nuevo acuerdo hemisférico en materia de seguridad y vio sucumbir el proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas, Estados Unidos ha mantenido en la OEA una política de bajo perfil, rayana en la indiferencia; su mirada hacia el Sur es hoy en día predominantemente bilateral. Sin el móvil del comercio o la seguridad, queda la OEA como promotora de un sistema de valores políticos que los estadounidenses (aunque, por supuesto, no sólo ellos) auspician. Lo cierto es que, aunque la promoción de la democracia y los derechos humanos en el entorno americano sigue siendo una preferencia manifiesta de Estados Unidos, el asunto no constituye en sí mismo una razón suficiente para reactivar una política regionalista vigorosa.
En la otra punta se ubican los países del ALBA que tienen dos tipos de motivaciones para atacar a la OEA y exigir su «refundación o muerte», como expresó en 2012 el presidente de Bolivia Evo Morales. En primer lugar, la política exterior nacionalista y antiestadounidense forma parte de una vieja estrategia de construcción de poder político al interior de los países latinoamericanos, sobre todo entre las fuerzas de izquierda. La representación de Estados Unidos como enemigo y fuente de amenazas permite atizar la cohesión del pueblo en torno a sus gobernantes y, en el marco de ese discurso, la OEA es apenas un símbolo: se le presenta como el brazo ejecutor de los designios imperiales, incluso a sabiendas de que, aunque eso fue cierto en el pasado, no se corresponde actualmente con la disminuida presencia estadounidense en la organización.
El segundo motivo es que, tanto en el discurso como en la práctica, los países más importantes del ALBA -Cuba, Venezuela, Ecuador y Bolivia- están disputando el significado de los conceptos de «democracia» y «derechos humanos» que ha prevalecido hasta ahora en el sistema interamericano. Desafían, por ejemplo, la noción de democracia representativa de corte republicano liberal y piden que el sistema interamericano defienda los derechos humanos, no sólo ante los actos de la autoridad estatal, sino también frente al abuso de los poderes fácticos (como los grandes conglomerados mediáticos). Dado que los miembros del ALBA -como muchos otros Estados- tienen la pretensión de volver hegemónica su propia interpretación de los instrumentos normativos en el sistema regional, en los años recientes han alimentado una campaña de desprestigio de aquellos órganos interamericanos que no sólo defienden las normas en su acepción original, sino que, de hecho, pretenden usar sus facultades para hacerlas cumplir en la propia jurisdicción de estos irritados miembros.
Lo que está en juego en esta escaramuza no es menor: dado que el sistema interamericano de derechos humanos es la parte que mejor funciona de la OEA y que mayor reputación ha acumulado a lo largo de la historia, los golpes en su contra van directo a la línea de flotación de la organización. Ahora bien, entre la indiferencia de Estados Unidos y la animadversión del ALBA, existen países que -como Canadá, Chile, Colombia y México- adoptan posiciones intermedias y encuentran razones para seguir alimentando la idea del hemisferio americano como un espacio político-institucional. ¿Cuáles son las motivaciones mexicanas?
EL ACERCAMIENTO DE MÉXICO A LA OEA
En los últimos 15 años, México ha recorrido un camino contrario al de los países del ALBA, y muy particularmente de Venezuela que, hasta antes de la Revolución bolivariana, había sido un país muy en sintonía con la organización hemisférica. En efecto, durante ese período, se fueron ampliando las coincidencias de México con la agenda desarrollada en los cuatro pilares de trabajo de la OEA: seguridad multidimensional, protección de los derechos humanos, defensa de la democracia y desarrollo integral. Esa mayor convergencia se tradujo en una posición mexicana más activa y propositiva que en el pasado, la cual se puede entender como el resultado de dos grandes procesos: el cambio en la dinámica de la relación con Estados Unidos y la progresiva democratización del país.
En efecto, por muchos motivos, durante la Guerra Fría, México y Estados Unidos fueron vecinos distantes, y el Estado mexicano utilizó a la OEA para tratar de contener institucionalmente a la superpotencia. Hizo esto subrayando el principio de no intervención, entorpeciendo el ejercicio de su dominación en Latinoamérica mediante votaciones y procedimientos de toma de decisión, y, de manera general, buscó escatimar la legitimación multilateral a las aventuras imperialistas que Estados Unidos protagonizó en el continente. A partir de los años noventa, sin embargo, en el contexto de un nuevo orden internacional, los gobiernos mexicanos optaron por acentuar más las coincidencias que las diferencias en la relación con Estados Unidos y se empezó a representar al vecino como un socio. Con ello, la percepción mexicana de la OEA también fue transformándose: en el marco de un espíritu bilateral más cooperativo, la organización regional fue vislumbrándose como un espacio útil para mejorar la coordinación interestatal en la solución de problemas compartidos y para disminuir presiones en temas difíciles de la relación bilateral (como el narcotráfico).
Los cambios en el plano interno también contribuyeron a eliminar dos grandes obstáculos para una participación fluida de México en la OEA. Durante mucho tiempo, el país cuestionó tanto el desarrollo de un régimen interamericano de defensa de la democracia como uno de promoción y defensa de los derechos humanos. A finales del siglo XX, sin embargo, el avance de la transición democrática, así como el desarrollo paulatino de una sociedad cada vez más plural, autónoma y cosmopolita, actuaron a favor de un cambio de perspectiva. Por un lado, en la década de los noventa, cobró fuerza en México un movimiento de derechos humanos que rompió tabúes nacionalistas y decidió utilizar los mecanismos del régimen interamericano de derechos humanos para fortalecer su causa dentro del país. Generó la suficiente presión como para que, en 1998, el Estado mexicano por fin reconociera la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y con ello se habilitaran avenidas internacionales suplementarias para contrarrestar los abusos y mejorar las garantías a los derechos fundamentales en el país. Por otra parte, en 2000, llegó a la presidencia el Partido Acción Nacional (PAN), instituto político que nunca tuvo objeciones programáticas para aceptar el desarrollo de iniciativas internacionales en pro de la democracia. A partir de entonces, se revirtieron las posiciones que mantenía el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en este terreno: se firmó la Carta Democrática Interamericana (2001) y, en general, existió un respaldo a esta agenda en el ámbito de la OEA como parte de una política de señalización internacional del cambio político ocurrido en el país.
RECIENTES CONTRIBUCIONES MEXICANAS
Sin duda, en los últimos años y visto en perspectiva comparada, la OEA ha tenido en México un aliado. Ante las críticas vertidas por otros países miembros y ante los llamados a suplantar a la OEA, el gobierno de Felipe Calderón expresó varias veces que la organización hemisférica era «indispensable e insustituible» y que consideraba su labor como complementaria a los esfuerzos realizados en otros esquemas regionales. Los representantes de México llevaron a cabo, de manera sobria pero decidida, una defensa política de la organización en distintos foros, destacadamente en la xlii Asamblea General celebrada en Bolivia en 2012. En la práctica, además, la diplomacia mexicana apostó por impulsar el desarrollo institucional y los instrumentos normativos interamericanos.
En el área de los derechos humanos, por ejemplo, México ocupó el primer lugar entre los países latinoamericanos en términos de las contribuciones financieras voluntarias aportadas tanto a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) como a la Corte en el período de 2006 a 2012. La Cancillería se mantuvo atenta y activa en los procesos de integración de dichos organismos y postuló o apoyó a candidatos serios e independientes, conocedores de la materia y comprometidos con el buen funcionamiento del régimen, lo cual no podía sino contribuir a fortalecerlo. En 2012, con la elección de Emilio Álvarez Icaza -reconocido activista social y defensor de los derechos humanos- como Secretario Ejecutivo de la CIDH, por primera vez en la historia tres mexicanos ocuparon simultáneamente posiciones de responsabilidad en este ámbito de la OEA, situación que de alguna manera reflejó la importancia que la sociedad mexicana interesada en estos temas les atribuye actualmente a estas instituciones regionales. Por este mismo motivo, cuando el régimen de derechos humanos comenzó a ser objeto de ataques frontales por parte de algunos países y en 2011 se constituyó el Grupo de Trabajo para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (que más bien parecía encaminado a todo lo contrario: su debilitamiento), México pidió y obtuvo la Presidencia. Desde esa posición privilegiada, el representante mexicano pudo mediar, construir consensos, ayudar a moderar posturas y hacer partícipe a la sociedad civil usuaria del sistema. En estas acaloradas discusiones, México defendió la autonomía de la CIDH, abogó por la universalidad del sistema y por mejorar sus condiciones de financiamiento. En suma, a pesar de acumular tan solo en el sexenio anterior más de mil denuncias ante la CIDH y contar con seis sentencias condenatorias de la Corte, el Estado mexicano reconoce la legitimidad y ha mantenido hasta ahora su lealtad a ese conjunto de instituciones interamericanas.
En el pilar de la seguridad multidimensional, México también desplegó un activismo sin precedentes. El móvil fue la declaración de «guerra contra el narcotráfico» que concentró toda la atención y el capital político del gobierno de Calderón. El país experimentó una escalada de violencia que alcanzó niveles críticos: más de 60 000 muertos, decenas de miles de desplazados internos y un incremento notable en las violaciones a los derechos humanos.
En este contexto de aguda crisis social, la OEA -foro multilateral que reúne a todos los países involucrados en el trasiego de drogas, las redes de trata de personas y de extorsión a transmigrantes en el continente americano- se percibió como un espacio especialmente adecuado para atender la dimensión internacional de los problemas de inseguridad del país. México pidió la Presidencia de la Comisión de Seguridad Hemisférica y desde ahí promovió que la OEA adoptara con mayor determinación la agenda del combate al crimen organizado transnacional. La diplomacia mexicana impulsó la creación de dos nuevas entidades: la Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública (MISPA) y el Esquema Hemisférico de Cooperación contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Este último llama la atención porque su pretensión es establecer, por primera vez en el marco del sistema interamericano, una instancia de carácter operativo en asuntos de seguridad interior -el Centro Coordinador de las Américas- que permitiría que los países miembros articulen acciones de inteligencia y persecución penal en el terreno. México también encabezó la Secretaría pro témpore del Comité Consultivo sobre Tráfico de Armas de la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados para acelerar la elaboración de legislaciones modelo en esta materia y ocupó la Presidencia del Comité Interamericano Contra el Terrorismo. Aunque puede cuestionarse el tino de algunas de estas iniciativas, lo cierto es que para la OEA todo esto representó una señal de respaldo proveniente de uno de sus miembros más importantes.
Finalmente, México se mostró dispuesto a dar nuevos pasos en la construcción institucional del régimen interamericano de defensa internacional de la democracia. Por ejemplo, en la celebración del décimo aniversario de la Carta Democrática Interamericana, presentó un documento con diez propuestas para mejorar la capacidad de prevención de las crisis políticas y de las rupturas del orden democrático. Con Chile y Perú propuso un mecanismo de evaluación continua de los sistemas democráticos entre los países miembros de la OEA. Nada de esto logró el consenso necesario para salir adelante pero, desde el punto de vista mexicano, esto reflejó una política exterior dispuesta a seguirle delegando -en lugar de escatimar- facultades a esta organización hemisférica.
CAMBIO DE GOBIERNO, ¿CAMBIO DE POSTURA?
¿Qué le depara a la OEA con el gobierno de Enrique Peña Nieto? A primera vista, el Estado mexicano tiene razones estructurales para continuar con una política constructiva hacia la OEA. Dada la ubicación geopolítica de México como país bisagra entre América del Norte y Latinoamérica, y que además cuenta con una «tercera frontera» en el Caribe, no es difícil entender que al país le interese mantener a flote un espacio político-institucional en el que convergen todas las partes. Por un lado, para México es importante participar en los esquemas de asociación Sur-Sur que proliferan en su entorno latinoamericano. Por otro lado, en el caso mexicano, el cambio global de poder no modifica demasiado la relación con Estados Unidos, y la diplomacia del edificio Tlatelolco sabe que es imperativo buscar una buena dinámica de trabajo con el Norte; en ese sentido, a diferencia de otros Estados sudamericanos, el país sigue necesitando foros multilaterales regionales que incluyan y no que excluyan a su vecino.
En primer lugar, la OEA representa para México un campo de negociación con Estados Unidos en el que tiene la posibilidad de sumar el apoyo político de otros países latinoamericanos y caribeños a las posiciones que sostiene frente a Washington. Esto es especialmente útil cuando surgen temas que provocan tensión o disenso en la relación bilateral y, sobre todo, cuando éstos tienen también una dimensión regional. En segundo lugar, la OEA es un reservorio y una fuente de nuevos instrumentos vinculatorios de Derecho internacional, asunto que México siempre ha valorado en la dinámica de su relación con la potencia del norte. Tercero, en una era en la cual Washington ya no aspira a manipular a la organización a su antojo, los demás gobiernos pueden concentrarse en construir ahí los mecanismos de gobernanza intergubernamentales que les permitan enfrentar más eficazmente los retos transnacionales.
Dicho todo esto, también es cierto que con el nuevo gobierno debemos esperar matices distintos en las cuatro áreas temáticas. Por ejemplo, en el pilar de seguridad multidimensional, la postura de México en la OEA siempre se ha visto muy influida por el tipo de dinámica que prevalece con Estados Unidos en esa materia. En la medida en la que el gobierno del PRI busca desplazar el tema de la seguridad del corazón de la agenda bilateral y restarle visibilidad, podemos prever que la representación de México ante la OEA moderará su activismo en este campo. En la misma línea, dado que se pretende reorganizar toda la cooperación bilateral con Estados Unidos para, entre otras cosas, establecer un control centralizado de la misma, se puede esperar el retorno de una mayor cautela mexicana frente a mecanismos interamericanos de cooperación que impliquen compartir potestades soberanas.
En las actividades relativas a la promoción de la democracia y la prevención de crisis institucionales, México actuará con gran pragmatismo, y cabe suponer que no expresará el menor entusiasmo por empujar ulteriormente el desarrollo institucional de dicho pilar. En cambio, las perspectivas son mixtas en el caso del régimen de derechos humanos. Por un lado, existe un sector del PRI que sigue siendo refractario a delegar competencias contenciosas en tribunales internacionales y a aceptar que los tratados en la materia poseen la misma jerarquía normativa que la Constitución. Por otro lado, hoy hay redes de activistas, abogados, jueces y académicos que conforman una base social muy favorable al sistema interamericano de derechos humanos, lo que genera un entorno de exigencia a las autoridades nacionales para que mantengan una actitud abierta, de colaboración y de inversión institucional con esta parte de la OEA.
No cabe esperar, pues, un cambio radical de México en este rubro, porque sería muy costoso para el gobierno; sin embargo, podríamos ver una voluntad política disminuida, en el caso de situarse como paladín del sistema. Finalmente, dado que el nuevo gobierno identifica entre sus prioridades el estímulo a la cooperación internacional para el desarrollo, México podría potenciar su participación en el pilar del desarrollo integral, una parte de la organización que hasta ahora ha sido más bien marginal. En suma, la expectativa es que México será un integrante menos entusiasta, lo cual, para una OEA débil y cuestionada, es una pésima noticia.
NATALIA SALTALAMACCHIA ZICCARDI es Directora de la licenciatura en Relaciones Internacionales del ITAM. Sígala en twitter en @NataliaSaltalam.
