2 marzo, 2017 • Artículos, Latinoamérica, Portada • Vistas: 6358

 José Andrés Díaz González

Marzo 2017

Costa Rica se ha posicionado en el escenario mundial como «país verde», debido tanto a la promoción de las riquezas naturales del país para la atracción del turismo, como a diversas acciones y políticas que se han desarrollado para la protección del ambiente. Sin embargo, esta imagen de «país verde» está lejos de estar libre de problemas y contradicciones. En muchos casos, las medidas adoptadas por las instituciones públicas en relación a la protección ambiental resultan insuficientes y, en otros casos, las acciones que gobiernos recientes han tomado -respecto a temas como el agua, el desarrollo de proyectos mineros, el incentivo a monocultivos, entre otros-, resultan contradictorias para un país que, supuestamente, se enorgullece de sus riquezas naturales.

A pesar de lo señalado, no se puede afirmar que la imagen de «país verde» que ha adquirido Costa Rica sea un mero espejismo. Realizar dicha afirmación sería desconocer los esfuerzos que, durante décadas, diversas instituciones públicas, grupos de la sociedad civil y organismos no gubernamentales han realizado en vistas a proteger la naturaleza y promover un modelo de desarrollo sustentable. Por lo tanto, si bien se reconocen los problemas aún existentes en el país en materia de protección ambiental -así como las críticas emitidas a lo limitado e, incluso,  contradictorio de las acciones emanadas por los gobiernos y la propia ciudadanía en materia de uso y protección de la naturaleza-, el presente artículo trata de identificar aquellos factores que explican el relativamente buen desempeño ambiental costarricense. Desempeño que, por lo demás, le ha ganado amplio reconocimiento  en el escenario internacional como un país defensor de la naturaleza.

¿La «excepcional» institucionalidad ambiental costarricense?

A nivel internacional, se reconoce a Costa Rica por tener un desempeño ambiental sobresaliente. En 2014, el Índice de Desempeño Ambiental (EPI), elaborado por la Universidad de Yale, ubicaba a Costa Rica en el lugar número 54 a nivel mundial, y en el número 3 a nivel latinoamericano -superado tan solo por Chile y Ecuador-. Para 2016, este índice colocaba al país en el lugar número 42 a nivel mundial, y en el número 1 a nivel latinoamericano. Al respecto, el índice destaca el mejoramiento del desempeño del país en los indicadores de salud ambiental, calidad del aire, protección a recursos hídricos, energía, y bosques y clima.

Solo en Centroamérica, el desempeño ambiental de Costa Rica supera por mucho al de los otros países de la región. Así, según el EPI de 2016, los países centroamericanos mejor posicionados después de Costa Rica son Guatemala y Honduras, quienes ocupan la posición 88 a nivel mundial y 20 a nivel latinoamericano.

En el estudio de países centroamericanos, casi siempre se considera a Costa Rica un caso de éxito «excepcional», debido a su democracia e institucionalidad más consolidadas que las de otros países de la región. Por lo tanto, una hipótesis factible para explicar el desempeño ambiental costarricense, en comparación a los otros países del área, sería su «excepcional» institucionalidad ambiental. Sin embargo, algunos datos parecen afirmar que, al menos de manera cuantitativa, no hay diferencias importantes entre los países centroamericanos en este rubro.

Antes de 1992, al igual que el resto de los países centroamericanos, Costa Rica presentaba un escaso desarrollo institucional en materia ambiental, en contraposición a instrumentos propios de manejo de recursos naturales específicos. No obstante, a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, la adopción de diferentes tratados multilaterales en materia ambiental, y el activismo político y ambiental generado por la creación de la Alianza para el Desarrollo Sostenible se inicia en el país una fase de promulgación de instrumentos jurídicos y el establecimiento de un novedoso y variado entramado institucional en torno al tema de la gestión ambiental.

Así, entre 1994 y 1998, la mayoría de las acciones gubernamentales, políticas, instituciones y leyes surgidas en los países centroamericanos, con relación a la gestión ambiental, iban dirigidas a la protección de los ecosistemas boscosos. Esto se debió tanto a la existencia de fondos de cooperación internacional destinados a la protección de bosques, como a la adopción de los principios relativos a la conservación de los ecosistemas boscosos contemplados en la conferencia de 1992. El Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992 y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación de 1994 también jugaron un papel importante. Si se midiera el desarrollo institucional con base en el número de iniciativas, entonces Nicaragua ocuparía el primer lugar, con 35 iniciativas llevadas a cabo en este periodo. Le seguirían Costa Rica con 26 y, en el último sitio, se encontraría Honduras, con tan solo 16 iniciativas.

Entre 1998 y 2008, se desarrollaron en Centroamérica instrumentos y acciones gubernamentales más amplias y multidimensionales en materia de protección ambiental, pero con un mayor énfasis en la protección de los recursos hídricos. En este periodo, Guatemala y Panamá encabezaron en número total de iniciativas aprobadas, con 55 cada uno. Le siguieron Costa Rica, con 54 iniciativas y Honduras, con 29 iniciativas.

Lo anterior sugiere que, históricamente, Costa Rica no ha sido el país centroamericano con la institucionalidad más vigorosa, al menos en términos cuantitativos. Asimismo, en términos de agenda y problemáticas abordadas, Costa Rica no se separa del patrón seguido por el resto de los países de la región. Así, la existencia de instituciones y normativas dirigidas a la protección del ambiente no es suficiente para comprender el desempeño de Costa Rica en esta materia. Por lo tanto, es necesario recurrir a otros factores para explicarlo. Al respecto, podemos identificar dos: el compromiso político y el compromiso ciudadano por la protección ambiental.

El compromiso político por la protección ambiental

A pesar de las contradicciones, vacíos y deudas en las acciones y políticas ambientales impulsadas por distintos gobiernos costarricenses, es necesario reconocer que en las últimas 2 décadas ha existido un cierto compromiso -por parte de las autoridades políticas y de los mandos altos y medios de la administración pública costarricense-, por impulsar acciones relacionadas con la protección del ambiente. Esta situación ha permitido la implementación y continuidad de importantes acciones para mejorar la gestión ambiental del país. Un ejemplo de ello han sido las acciones para mitigar el cambio climático, así como para prevenir los efectos que éste genera.

Los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático pueden rastrearse hasta el gobierno de Abel Pacheco de la Espriella, que entre 2002 y 2006 llevó a cabo una serie de acciones dirigidas a facilitar el proceso de adaptación del país ante este fenómeno -si bien no llegó a gestionar una ley, política o estrategia nacional concreta referente al calentamiento global antropogénico-. Asimismo, cabe señalar que el Instituto Meteorológico Nacional llevó a cabo una serie de estudios sobre variabilidad climática, adaptación y reducción de la vulnerabilidad, tanto a nivel nacional como sectorial, los cuales facilitaron el posicionamiento de este tema en la opinión pública durante este periodo.

Posteriormente, durante el segundo término presidencial de Óscar Arias Sánchez, entre 2006 y 2010, se continuó dando importancia a la adopción de medidas para hacer frente al cambio climático, solo que esta vez, más enfocadas al tema de la mitigación. Así, el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 definió dentro de sus objetivos la adopción de la «carbono neutralidad» por parte del país. Esta medida se concretó en julio de 2007, al menos en el plano legal, con la promulgación de la iniciativa Programa Carbono Neutralidad al 2021.  Asimismo, durante este gobierno se elaboró una Estrategia Nacional de Cambio Climático, la cual definió seis ejes prioritarios para una política nacional de alcances mayormente domésticos, pero sin excluir metas internacionales, a saber: mitigación, vulnerabilidad y adaptación, métrica, desarrollo de capacidades y transferencia tecnológica, financiamiento, sensibilización, educación y cambio cultural.

Por su parte, el gobierno de Laura Chinchilla Miranda, entre 2010 y 2014, profundizó la implementación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Además, valoró la conveniencia para el país de la implementación del Programa Carbono Neutralidad. Las iniciativas que mejor ilustran la transición entre el gobierno de Arias Sánchez y el de Chinchilla Miranda (ambos pertenecientes al Partido Liberación Nacional) fueron el Plan Nacional de Gestión del Riesgo y el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, consolidados en 2011 desde la Dirección de Cambio Climático, una entidad nueva adscrita al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Si bien los resultados de las dos iniciativas señaladas son debatibles, se puede decir que ambas tenían la intención de facilitar la gestión de una política pública en cambio climático con cierto nivel de complejidad.

En lo que respecta al actual gobierno de Luis Guillermo Solís Rivera, éste continúa con la línea de implementación de acciones y políticas para consolidar la mitigación y adaptación ante el cambio climático. Entre las acciones realizadas por su gobierno, destacan la elaboración del Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático en 2015, así como la Estrategia y Plan de Acción de la Ganadería Baja en Carbono. Asimismo, debe señalarse la Política Nacional de Gestión del Riesgo, la primera política pública en el continente americano que se ha elaborado siguiendo lo dispuesto por el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres, los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la agenda sobre el cambio climático que se adoptó en la COP-21.

Las acciones señaladas ejemplifican el compromiso de distintas administraciones en relación a la protección del ambiente, específicamente, en relación al cambio climático. Si bien pueden ser objeto de crítica los alcances e impacto de los planes y políticas ejecutados por cada uno de estos gobiernos, éstos nos permiten observar -al menos en el plano formal- un compromiso expreso por continuar y profundizar las acciones necesarias para la prevención y mitigación de los efectos del cambio climático en Costa Rica.

Compromiso ciudadano por la protección ambiental

Otro factor que puede ayudar a explicar el tipo de gestión ambiental por parte de los gobiernos costarricenses es la importancia que tiene para la población costarricense la protección de la naturaleza. Así, en el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de 2013, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se indica que los bosques, ríos, playas y animales costarricenses, entre otros, constituyen las riquezas nacionales que más orgullo generan a la población. Lo anterior, por encima incluso de otras características tradicionalmente resaltadas el discurso de la nacionalidad costarricense, tales como la paz, la democracia y la libertad. Cabe señalar que esta situación no es fortuita, sino que es producto de la implementación, a partir de la década de 1980, de una serie de políticas destinadas a la promoción y protección de la naturaleza en áreas especiales (con énfasis en el fortalecimiento de parques naturales y zonas protegidas). Tales políticas sirvieron como base para que el Estado costarricense desarrollara, tanto a nivel nacional como internacional, su discurso característico de «país verde».

Esta identificación de la ciudadanía costarricense con la protección de la naturaleza repercute en la valoración de sus opciones electorales. Un estudio de opinión pública elaborado por la Fundación Konrad Adenauer en 2013 mostró que para la mayoría de los ciudadanos resulta importante que los partidos políticos aborden los problemas ambientales durante la campaña electoral. De esta manera, un 60% de la población encuestada indicó que esperaban que la protección al ambiente, la implementación de energías limpias y el cambio climático fueran temas que se trataran durante la campaña y, al mismo tiempo, que fueran prioridad en el quehacer del próximo gobierno. Asimismo, una revisión de los planes de gobierno de los partidos políticos que participaron en las elecciones presidenciales de 2014 permite constatar que el tema de la protección ambiental es abordado -aunque sea de forma somera- por todas las agrupaciones políticas participantes. Por lo tanto, es posible concluir que el interés de la ciudadanía costarricense en este tema lleva a los partidos políticos a incluirlo de manera obligatoria en sus planes de gobierno y, por ende, a tener que impulsar acciones concretas al respecto una vez que llegan a ocupar cargos públicos.

Además, es necesario señalar que buena parte de la población costarricense considera importante tomar acciones que incidan en la protección del ambiente. Si bien estudios realizados por distintos entes, como el PNUD o el Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO), muestran que los costarricenses prefieren la realización de acciones individuales (como el reciclaje, la reducción del consumo de agua, y la compra de productos amigables con el ambiente, entre otras), el tema de la defensa del ambiente es uno de los más importantes para distintas comunidades y grupos de costarricenses organizados. Por ejemplo, el XXII Informe del Estado de la Nación muestra que -si bien para la conflictividad social en Costa Rica se vio reducida en el transcurso del 2015-, el número de protestas relacionadas a demandas y problemas ambientales alcanzó los más altos niveles históricos. Esta situación refleja tanto las contradicciones existentes en el modelo de gestión ambiental del país, como la capacidad e interés de la población a organizarse para luchar por mejores condiciones ambientales. Esta capacidad de organización sirve como un mecanismo de control y presión para demandar a las autoridades de gobierno la realización y cumplimiento de acciones para la mitigación de los problemas ambientales que afectan a la sociedad costarricense.

Asimismo, la ciudadanía y, específicamente, las organizaciones ambientales, no solo utilizan las acciones colectivas y protestas sociales para presionar a las autoridades en el tema de protección del ambiente, sino que también recurren a los canales institucionales y formales. Uno de los ejemplos más recientes de lo anterior fue el intento fallido de desarrollar un proyecto minero a cielo abierto en la comunidad de Crucitas, al norte de Costa Rica. Dicho proyecto contaba con el aval de diversas instituciones públicas, así como el del entonces presidente, Oscar Arias Sánchez, quien describió dicho proyecto minero como un proyecto en pro del «interés nacional». Ante esta situación, se realizaron una serie de protestas (caminatas, huelgas de hambre, entre otras) para exigir a Arias Sánchez y, posteriormente, a la presidenta Laura Chinchilla Miranda, que detuvieran el desarrollo del proyecto minero por su negativo impacto sobre el ambiente. La demanda no fue escuchada por ninguno de los mandatarios señalados y, finalmente, ambientalistas y académicos se vieron obligados a recurrir a los tribunales para tratar de detener esta iniciativa. Éstos fallaron a favor de los ambientalistas y encontraron que el proyecto minero carecía de los estudios de impacto ambiental adecuados para su realización. Los tribunales condenarían también a Roberto Dobles, Ministro de Ambiente durante el gobierno de Arias Sánchez, a 3 años de cárcel por el delito de prevaricato.

A modo de conclusión

A pesar de sus limitaciones y problemas, es de reconocer que Costa Rica tenga un buen desempeño ambiental, sobre todo, cuando se le compara con otros países latinoamericanos. Si bien es cierto que al revisar la institucionalidad costarricense en materia de protección ambiental, se encuentra que ésta no dista mucho de la implementada en los otros países centroamericanos, existen otros factores para explicar las diferencias entre la gestión ambiental de Costa Rica y la de otros países de la región.

En el presente artículo se han considerado otros dos factores para explicar el desempeño ambiental de Costa Rica: el compromiso político y el compromiso ciudadano. El primero hace referencia a las acciones logradas -al menos en el plano formal-, por distintos gobiernos costarricenses en materia de ampliación y mantención de políticas públicas ambientales. Si bien se reconoce que es necesario revisar el impacto real que estas acciones y políticas tienen en materia de protección ambiental, es posible pensar que su elaboración y mantención inciden positivamente en el desempeño ambiental del país.

Por otra parte, el compromiso ciudadano parte de la premisa que la protección de los recursos naturales se ha convertido en un elemento importante de la idiosincrasia costarricense, lo cual impacta la agenda y propuestas de los partidos políticos. Éstos se ven crecientemente obligados a incorporar este tema en sus discursos para atraer la atención de los votantes, lo cual también impacta en la agenda gubernamental. Este compromiso se traduce, posteriormente, en una importante capacidad de organización de la ciudadanía para movilizarse en defensa del ambiente, lo cual se convierte, a su vez, en un mecanismo de presión y control sobre el quehacer de los gobiernos, llevándolos a implementar acciones para el mejoramiento del desempeño ambiental de Costa Rica.

JOSÉ ANDRÉS DÍAZ GONZÁLEZ es licenciado en Ciencias Políticas y maestro en Historia, ambos por la Universidad de Costa Rica. Actualmente es doctorando en Gobierno y Políticas Públicas en la misma universidad. Es investigador del Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional de Costa Rica y docente de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica. Sígalo en Twitter en @jadg_cr.

 

Tags:Cambio Climático, Costa Rica, política pública, Sociedad civil