De una relación funcional a una provechosa
24 Horas
Ana Covarrubias Velasco y Rafael Fernández de Castro M.
Diciembre 2020
Foreign Affairs Latinoamérica • Volumen 21, Número 1
La elección de Joseph R. Biden como cuadragésimo sexto Presidente de Estados Unidos ofrece una oportunidad para reflexionar sobre la relación con México, profundizar la cooperación binacional y asegurar que se convierta en fuente de prosperidad y seguridad para mexicanos y estadounidenses. Este debería ser el objetivo permanente de ambos países ⸺lo que no supone que no haya desacuerdos y conflictos⸺, pero después de 4 años en los que la relación bilateral pasó del insulto a los mexicanos y el deseo de la separación forzada mediante un muro, al entendimiento evidentemente asimétrico que priorizó los intereses estadounidenses, no está de más imaginar nuevos caminos y perfeccionar los existentes para continuar hacia una relación digna y provechosa para ambas partes.
El siguiente ocupante del Despacho Oval cuenta con una nueva narrativa de política exterior que incluye a México y la relación bilateral, respetuosa y positiva. Biden no tendrá que pasar por una curva de aprendizaje: en sus viajes a nuestro país y a Latinoamérica ha conocido nuestros problemas y las afinidades entre ambos países, y se ha familiarizado con algunos de nuestros políticos y funcionarios. Más importante, Biden será un líder consciente de la importancia que reviste un vecino estable en lo político y pujante en lo económico y comercial.
El punto de partida del cuatrienio López Obrador-Biden
Biden encontrará una relación fragmentada con México: fuerte y operativa en ciertos ámbitos y olvidada en otros. Andrés Manuel López Obrador siguió el camino trazado por su antecesor, Enrique Peña Nieto, y evitó a toda costa enfrentarse directamente con Donald Trump, pero fue más allá y, aparentemente, estableció una “relación especial” basada en el entendimiento entre presidentes. Así, se renegoció el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y entró en vigor el Tratado México, Estados Unidos y Canadá, (T-MEC) el 1 de julio de 2020. Esto constituye una hazaña diplomática de los negociadores comerciales y diplomáticos mexicanos, tanto del gobierno de Peña Nieto como del de López Obrador. El T-MEC será el instrumento por excelencia para avanzar en la integración económica de la región de Norteamérica.
En migración, ante la amenaza de imponer aranceles a las exportaciones mexicanas, López Obrador cambió 180 grados su posición inicial de apertura a la migración ante el flujo significativo e incesante de centroamericanos, y lo contuvo. Más aún, ganó importantes concesiones del gobierno de Trump, como los 100 000 barriles de petróleo que Estados Unidos aportó a la Organización de Países Exportadores de Petróleo para que México no tuviese que bajar su volumen de extracción en 2019. Podemos especular, también, sobre el inédito regreso a México del general Salvador Cienfuegos, Exsecretario de la Defensa Nacional (2012-2018), para enfrentar en este país y no en Nueva Jersey el proceso legal por cargos relacionados con el lavado de dinero y la distribución de drogas. En esto último no fue evidente la intervención de los presidentes, pero no es aventurado suponer que el tono general de una relación funcional pudo haber ayudado.
Ahora bien, durante el cuatrienio de Trump se estancaron la cooperación en numerosos temas de la agenda bilateral, como la seguridad, los asuntos fronterizos y la salud. El deterioro paulatino de los mecanismos de consulta binacional, como la Comisión Binacional o la Conferencia de Gobernadores Fronterizos, se extendió a las áreas de seguridad y economía. Se extinguió prácticamente la Iniciativa Mérida y no volvieron a reunirse los miembros del Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN).
La estrategia diplomática para el nuevo gobierno
El cuadragésimo sexto Presidente conoce las formas diplomáticas y las aplicará. Volveremos a contar con una narrativa que abre espacios para regresar a los objetivos esenciales del TLCAN y su sucesor: aprovechar cabalmente la contigüidad con el mercado más grande del mundo, profundizar la cooperación y resolver pragmática y equitativamente nuestras diferencias.
La estrategia diplomática mexicana tiene que ser integral, más aún por la asimetría estructural entre Estados Unidos y México y las numerosas crisis que enfrentará el nuevo inquilino de la Casa Blanca. La diplomacia de López Obrador tendrá que tomar la iniciativa. Tres tareas diplomáticas podrían facilitar el avance de la cooperación binacional durante el cuatrienio en que López Obrador y Biden coincidirán en las presidencias: el buen manejo de las inevitables fricciones y su contención tanto como sea posible, el trabajo sobre las coincidencias, el fortalecimiento de los mecanismos de consulta y la diplomacia en varios niveles y con diversos actores.
Las fricciones y las crisis bilaterales son inevitables en las relaciones internacionales. Estados Unidos y México deberán identificar los asuntos más susceptibles de provocarlas y tratar de manejarlas o, de ser posible, evitarlas, sobre todo al inicio de la presidencia de Biden. Por ejemplo, en la narrativa de Biden se subraya la importancia de la democracia y los derechos humanos, temas muy sensibles para el gobierno de López Obrador. Así, pues, el gobierno estadounidense podría retomar la posición que por muchos años tuvo hacia México: no pronunciarse sobre el tema. Durante la larga estadía del Partido Revolucionario Institucional en la presidencia, Washington supo no interferir (y en algunos casos entender) los asuntos de política interna de México. Ahora bien, una alternativa para el gobierno de México sería aprovechar la narrativa de Biden respecto de la democracia y los derechos humanos para fines internos: la ayuda internacional en los problemas de derechos humanos y la legitimidad como gobierno democrático. Esta estrategia parece improbable, pero no deja de ser una oportunidad para que el gobierno mexicano coincida sin fricciones con el de Estados Unidos, y para subrayar su naturaleza democrática ante una opinión pública que la cuestiona cotidianamente. Una vez más, Washington sabrá hasta dónde presionar a México en la materia, si su objetivo vuelve a ser la estabilidad política de su vecino del sur.
Un segundo ejemplo se refiere al tema migratorio. Hay que evitar, en la medida de lo posible, una crisis bilateral por la llegada masiva de migrantes a nuestra frontera común, pero no como se ha hecho hasta ahora. Biden tiene buenas intenciones en el tema migratorio que México debe aprovechar. Ambos gobiernos deberán colaborar y evitar una situación como la de los niños migrantes de Centroamérica en el verano de 2014 o como la llegada de miles de familias de esa región en la primavera de 2019. México podría empezar por insistir en el daño que provocan las decisiones unilaterales de Estados Unidos, como la aplicación de la cláusula de la Ley de Migración y Nacionalidad referente a la expulsión de los solicitantes de asilo a un tercer país durante su proceso legal. Si México logra que se suspenda esta cláusula, se beneficiaría no solo por no tener que atender a esos solicitantes de asilo en territorio nacional, sino porque enviaría claramente el mensaje de que las acciones unilaterales o “acuerdos forzados” no benefician a la relación bilateral y, más importante, se pueden evitar o negociar.
Biden tiene buenas intenciones en el tema migratorio que México debe aprovechar.
Trabajar en los temas afines es el camino seguro para fortalecer la confianza entre ambos gobiernos y aprovechar las coincidencias entre los mandatarios. Hay dos ejemplos: el Plan de Desarrollo Integral El Salvador-Guatemala-Honduras-México y las cadenas productivas.
En el caso centroamericano, López Obrador ha expresado una y otra vez su compromiso de crear un programa de desarrollo para Centroamérica sin precedentes. Biden ha dicho lo mismo, e incluso en su campaña le puso un número: 4000 millones de dólares. México debe tomar la iniciativa para empezar a formular el plan durante los primeros 100 días del nuevo inquilino de la Casa Blanca. Hay escollos, sin duda: las capitales centroamericanas prefieren tener una relación directa con la Casa Blanca sin terciarla con México. Sin embargo, López Obrador y Biden tienen el liderazgo suficiente para convocar a los organismos regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, lo mismo que a otros países del continente, como Canadá y Colombia, y más allá, como la Unión Europea y Australia. Lo primero, sin duda, es convencer a Estados Unidos de los beneficios del plan y de establecer una diplomacia multilateral que incluya a Guatemala, Honduras y Nicaragua, para evitar que negocie directamente con ellos y sin México. Es decir, Estados Unidos tiene en sus manos la capacidad de integrar a los países centroamericanos a un esfuerzo colectivo.
En segundo lugar, la coordinación de las cadenas productivas y la relocalización de China en algunos de estos procesos deben ser objetivos comunes. La pandemia de covid-19 puso de manifiesto la necesidad de que Estados Unidos y México cuenten con mecanismos de coordinación de las cadenas productivas: homogeneizar qué procesos y qué trabajadores son esenciales. También, el estado de emergencia y la propia agudización de la competencia estratégica entre Beijing y Washington hacen necesario relocalizar procesos productivos de China a México. Desde luego que hay competencia, pero ningún país está mejor situado que México. Por ejemplo, Baja California está a 480 kilómetros de Silicon Valley.
Aunque de entrada no es un objetivo bilateral, se podría sugerir que Estados Unidos y México colaboren en otros asuntos regionales, además de Centroamérica. Sabemos bien que López Obrador ha insistido en el regreso a una política exterior con estricto apego a los principios constitucionales, en especial los de la no intervención y la autodeterminación. Si México se propone ser un jugador internacional de peso, sería deseable que se flexibilizara el discurso no intervencionista para poder dialogar con Washington y otros países en el seno de la Organización de los Estados Americanos y otros foros regionales. Así podría contribuir a resolver problemas estancados, como las crisis de Nicaragua y Venezuela. Al Movimiento Regeneración Nacional, como partido político, una posición activa en relación con la democracia y los derechos humanos en Latinoamérica le acarrearía prestigio interno y externo. Debe destacarse que la no intervención no se traduce necesaria o automáticamente en inacción o pasividad; la diplomacia es justamente el arte de encontrar los mejores medios para lograr ciertos objetivos. La indefinición de principios como la no intervención puede ser usada a favor de una diplomacia activa en la región.
Fortalecer la infraestructura de la relación bilateral, como los mecanismos e instituciones de consulta bilateral, y desplegar una diplomacia de varios niveles y actores son también ámbitos en los que México y Estados Unidos pueden trabajar. La institucionalización de la relación bilateral mediante mecanismos de consulta, acuerdos y grupos de trabajo profundiza la cooperación y evita o permite manejar constructivamente los conflictos, pues el diálogo se despolitiza y se transforma en conversación de expertos. Biden, como Vicepresidente, encabezó el DEAN, que tenía por objeto promover las prioridades económicas y comerciales, la generación de empleos y la competitividad general de los dos países. Es el marco adecuado para hacer esencial la instrumentación del T-MEC. Idealmente, la vicepresidenta Kamala Harris encabezará el DEAN en el nuevo gobierno. Asimismo, se propone activar la Comisión Binacional encabezada por la Cancillería y el Departamento de Estado como un poderoso instrumento de coordinación, y alentar la realización de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos para reforzar el diálogo entre los diez estados que colindan y entre los estados y los gobiernos federales.
México tiene que estar muy presente en todo el territorio estadounidense, para lo cual se requiere esa diplomacia de varios niveles y actores (hay que estar en Washington, la Casa Blanca, el gabinete, el Congreso y los gobiernos estatales y locales). México debe aprovechar la descentralización y el poder que detentan los estados y las ciudades; por ejemplo, California se ha convertido en aliado natural de México en el tema migratorio, mientras que Texas concentra en México su comercio exterior (38%), pero sigue blandiendo una política antinmigrante. La red consular es el instrumento adecuado para esta diplomacia granular, pero los consulados requieren nuevos parámetros de actuación (no olvidemos que 73 millones de electores votaron por Trump, de modo que esa diplomacia tiene que entrar en territorios y medios de comunicación republicanos). Asimismo, la pandemia de covid-19 evidenció la vulnerabilidad de nuestra diáspora, así que hay que profundizar y extender las labores de protección y facilitar su integración mediante programas económicos, de educación y de salud. El tema del empoderamiento político debe ser prioritario.
A manera de conclusión
La narrativa respetuosa y positiva de Biden hacia México, y su conocimiento del país abren un espacio para profundizar la cooperación bilateral y encontrar los mejores medios para enfrentar diferencias y conflictos. Está en manos de la diplomacia mexicana aprovechar esta oportunidad y tomar la iniciativa. López Obrador ya demostró, con su apoyo al T-MEC y su viaje a Washington en julio de 2020, que puede ser el líder que necesita la relación de Estados Unidos y México. Solo así sortearemos los vendavales y sacaremos provecho de nuestra geografía.
ANA COVARRUBIAS VELASCO es Coordinadora General Académica en El Colegio de México. Es maestra y doctora en Relaciones Internacionales por la Oxford University. RAFAEL FERNÁNDEZ DE CASTRO M. es Director del Centro de Estudios México-Estados Unidos de la University of California-San Diego. Es el fundador del Departamento de Estudios Internacionales del ITAM y de la revista Foreign Affairs Latinoamérica. Sígalo en Twitter en @RafaelFdeC.
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