Refugiados y política migratoria en México
Independiente
María Cecilia Costero Garbarino y Adan Reyes Eguren
Mayo 2022
Cuando Andrés Manuel López Obrador asumió el gobierno federal se decía que la mejor política exterior era la política interna, pero poco después el tema migratorio se convirtió en prioritario para la agenda bilateral con Estados Unidos. El nuevo Canciller, Marcelo Ebrard, afirmaba que México se adhería a la firma de la conferencia intergubernamental para adoptar el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, dando inicialmente un giro en la percepción sobre la migración: dejar de interpretarla como amenaza y verla más como una oportunidad de beneficio local.
No obstante, las caravanas de migrantes que surgieron en octubre de 2018, demostraron una vez más que la política exterior en materia migratoria se encuentra más definida por el comportamiento del flujo mixto proveniente de los tres países expulsores del Triángulo Norte de Centroamérica: El Salvador, Guatemala y Honduras. Es decir, a cada momento crítico en esta migración le ha correspondido la atención mediante programas específicos, de manera coyuntural y mediada por la relación bilateral con Estados Unidos; mientras que, en lo general, México ha mantenido una política de contención. Pero al tratarse de un flujo mixto, en medio de este escenario se encuentra la cuestión sobre la política para la recepción y la integración de refugiados, a lo que México está obligado por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967.
La relación de México con sus vecinos y la cuestión de los refugiados
La influencia de México en Centroamérica tuvo como antecedente al Grupo Contadora, creado para promover la paz luego de los conflictos originados en regímenes militares. Los esfuerzos del Grupo Contadora permitieron a México sentar una política exterior dirigida a la cooperación para el desarrollo regional. El Plan Puebla-Panamá y el Proyecto Mesoamérica serían dos planes enfocados a ello. No obstante, se considera que estos esfuerzos tuvieron alcances limitados en mejorar las condiciones de vida de las personas en la región.
Con el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, se develó el Plan de Desarrollo Integral para el sureste mexicano, mediante la solicitud de asistencia técnica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. De esta forma, también se planteó el desarrollo del sureste mediante la interconexión eléctrica y un gasoducto de abastecimiento del sureste mexicano junto con los países del Triángulo Norte.
Esto nos lleva a pensar que el tema migratorio, aunque excluido del Tratado México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), de todas formas ha eclipsado la relación bilateral con Washington. En cierto sentido, el gobierno actual en México logró insertar el capítulo de hidrocarburos en la ratificación del T-MEC, a cambio de mantenerse como “gendarme” de los flujos migratorios en el sur de su frontera. Mientras que el Tratado se limita a entender la movilidad como el flujo de empresarios, funcionarios de Estado y trabajadores temporales en áreas de interés específico, excluye a la movilidad humana en su carácter masivo (de migrantes económicos y refugiados).
Pero, en la práctica, el tema de los refugiados ha permeado la agenda binacional y se mantiene como prioritario. A partir de que, en 2014, Estados Unidos declaró una “crisis humanitaria” en su frontera sur, aumentaron casi de manera exponencial las solicitudes de refugio en México. Según datos de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), en 2014 se presentaron 2137 solicitudes de refugio y, para 2019, la cifra ascendió hasta 70 346 solicitudes. Mientras que, en 2020, el contexto creado por la pandemia de covid-19 provocó una disminución de esa cifra a 41 004 solicitudes; para el cierre de 2021, el número llegó hasta las 108 145 solicitudes.
Estas cifras dan una idea de la cantidad de personas que, bajo la esperanza de ser admitidos como refugiados en México y en Estados Unidos, se encontraron en lo que se conoce como migración en tránsito por México. En efecto, el actual proceso migratorio incluye a la movilidad los refugiados provenientes en su mayoría del Triángulo Norte, con un carácter masivo en aumento y que ha puesto a prueba los diferentes contextos de llegada, o bien, la eficiencia del marco legal e institucional dispuesto para la recepción de las personas refugiadas, que además sucede de manera tangible y efectiva en las entidades de la república.
El contexto sin precedentes en las restricciones fronterizas y las medidas de mitigación de la pandemia han provocado dos procesos contradictorios, distintos pero interrelacionados: el retorno y la (in)movilidad forzada.
Desde 2000, México se encuentra adherido a la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, por lo que está obligado a ofrecer protección a refugiados mediante el principio de no devolución y la encomienda de favorecer el acceso a soluciones duraderas. Además, se incluyó en la Declaración de Cartagena de los Refugiados de 1984.
En ese sentido, es una cuestión relevante que los refugiados estén llegado a diferentes estados de la república por su propia cuenta y, recientemente, a ciudades específicas por el reasentamiento a cargo de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Aunque la mayor cantidad de solicitantes se encuentra en Chiapas, muchos llegan más al norte de México, con la esperanza de encontrar un mejor nicho laboral. De hecho, las sociedades locales se involucran en la recepción de refugiados.
Si bien la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, 2011, establece el compromiso de promover y coordinar acciones públicas, estratégicas y programas para la protección y asistencia de refugiados y solicitantes, no se distingue una verdadera política de Estado dirigida a resolver los problemas que enfrenta esta población. Lo publicado en la Nueva Política Migratoria del Gobierno de México (2018-2024) se limita a indicar que los gobiernos locales son los encargados de llevar a cabo acciones para la integración de migrantes y refugiados, sin ampliar sobre los mecanismos para el propuesto diálogo y cooperación interinstitucional.
La alternativa local para la recepción de refugiados en medio de un contexto ambiguo y adverso
La falta de planes y estrategias para integrar a la población refugiada fueron aún más evidentes al iniciar la pandemia de covid-19. Aunque no se detuvo la recepción de solicitudes del reconocimiento de la condición de refugiado (garantizando este derecho), sí se suspendieron los plazos de resolución, dejando a muchas personas y a sus familias en la incertidumbre. Es realmente imposible saber cuántas personas con una legítima necesidad de protección internacional abandonaron su solicitud luego de que la suspensión se prolongó de manera indefinida. De hecho, ante la suspensión de actividades en instituciones clave hubo organizaciones de la sociedad civil que pusieron en pausa algunas iniciativas para la recepción de refugiados y solicitantes. El contexto sin precedentes en las restricciones fronterizas y las medidas de mitigación de la pandemia han provocado dos procesos contradictorios, distintos pero interrelacionados: el retorno y la (in)movilidad forzada.
De tal manera, es en los contextos locales donde se formulan las acciones para la acogida de refugiados, aunque reconocemos que ha sido la ACNUR el gestor clave de tales iniciativas. En el contexto local, la ACNUR se ha encargado de financiar y capacitar a organizaciones promigrantes, particularmente en los albergues; asociarse con instituciones de representación legal, y vincularse con los gobiernos municipales y estatales. En correspondencia, esto ha permitido una mayor información para acceder a la solicitud, el acompañamiento de asistencia legal y algunas estrategias para la integración de refugiados.
Parte importante de la operación de la ACNUR en México se centra en el Programa de Integración Laboral (PIL), que consiste en el reasentamiento de personas concentradas en los estados del sur hacia los estados del centro y norte. Actualmente, el PIL se implementa en quince localidades estatales, y seis de ellas fueron abiertas durante 2020, año de la pandemia de covid-19. La estrategia es promover comunidades de acogida que permitan el acceso al empleo y la asistencia institucional y, de manera general, a los derechos económicos, sociales y culturales para los refugiados. La vinculación que logra la ACNUR con actores, instituciones y gobiernos crea marcos locales para responder al impacto que los refugiados están teniendo a nivel regional. De acuerdo con Ivo Duchacek, esto implica reconocer un grado de segmentación federal o de descentralización en la que entidades federativas responden a fenómenos internacionales frente a nuevos actores como los refugiados.
A diferencia de otras experiencias pasadas en la protección internacional, actualmente en México la política hacia los refugiados tiene base en la institucionalización formal de procedimientos legales y administrativos a la manera en que se utilizan en otros países. En ese sentido, hay una política hacia los refugiados en sintonía con el compromiso adquirido en la Convención del 1951 y su Protocolo de 1967. Por lo tanto, a nivel nacional hay instituciones y normativas que tiene a su cargo la atención específica de los refugiados y de las personas que requieren protección complementaria, principalmente la COMAR, pero también las comisiones en los legisladores, en los partidos políticos y de otros funcionarios. Además, desde lo local actúan con gran presencia organizaciones de la sociedad civil y otras instituciones que colaboran en la atención a población refugiada, como las comisiones de derechos humanos, los organismos de justicia, universidades y secretarías de educación, salud y trabajo, así como las organizaciones del sector público.
Consideramos que este último elemento es sumamente importante a destacar, pues son las entidades federativas las que están diseñando protocolos de atención para población refugiada y están poniendo en marcha facilidades para la integración con vistas a que se respete el acceso a sus derechos económicos, sociales y culturales. No obstante, es necesario subrayar que estas iniciativas locales no indican la existencia de acciones generalizadas, sino de diferentes configuraciones que permiten en mayor o menor grado la recepción e integración de personas refugiadas.
MARÍA CECILIA COSTERO GARBARINO es profesora e investigadora Titular B del Programa de Estudios Políticos e Internacionales de El Colegio de San Luis, A. C. ADAN REYES EGUREN es doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de San Luis, A. C. y maestro en Antropología Social por el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social.
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