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Élodie Brun
Diciembre 2019
Desde finales del siglo XX, en particular durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), los vínculos entre Brasil y China aumentaron de manera espectacular. El gigante asiático se convirtió en el principal socio comercial de esta economía sudamericana y los gobiernos de los dos países promovieron la asociación entre economías emergentes, cuyo símbolo es la constitución de la coalición BRICS (Brasil, Rusia, la India, China y, a partir de 2009, Sudáfrica) en 2006. Sin embargo, la relación ha sido afectada por la crisis política en Brasil. Durante la campaña electoral, Jair Bolsonaro desarrolló una retórica anti-China, lo que reveló las divisiones que existen en Brasil respecto al acercamiento con la República Popular. El candidato declaró: “China no compra en Brasil. China está comprando Brasil”, y viajó a Taiwán en marzo de 2018.
Una vez en el poder, el pragmatismo parece imponerse, como lo ilustra la visita oficial del Presidente brasileño a China del 24 al 26 de octubre de 2019 y la cálida recepción ofrecida a Xi Jinping durante su participación a la última cumbre de los BRICS, realizada en Brasilia el mes siguiente. ¿Cómo entender el cambio de posición del gobierno de Jair Bolsonaro? Cabe precisar que, desde el inicio del actual gobierno, varios actores, entre los cuales destaca el Vicepresidente, el general Hamilton Mourão, han moderado las posiciones oficiales hacia la contraparte china.
Los debates académicos y políticos que ha generado la aproximación sino-brasileña se pueden dividir en cinco temáticas: la asociación bilateral, la alianza global, la competencia china con el sector manufacturero brasileño, la evolución de las inversiones y la preponderancia de las materias primas. De ahí la importancia de reflexionar sobre la evolución de estos temas: la profundidad de la relación bilateral implica factores de resistencia al distanciamiento deseado por Jair Bolsonaro, lo que permite entender su pragmatismo desde su elección.
La asociación bilateral en su rutina
La relación bilateral está monitoreada por varios organismos, cuyo funcionamiento se reactivó con el actual gobierno. Primero, la Comisión Sino-Brasileña de Alto Nivel de Concertación y Cooperación (Cosban), creada en 2004, y sus doce subcomisiones siguen operando. La Cosban está a cargo de implementar el Plan de Acción Conjunto (PAC, 2015-2021) y el Plan Decenal de Cooperación Bilateral (2012-2021). La última reunión tuvo lugar en mayo de 2019 durante el viaje del general Mourão a China; la comisión no se había reunido desde 2015. Un aspecto específico de la relación sino-brasileña radica en los proyectos de cooperación en tecnología e innovación que la Cosban busca impulsar.
Segundo, en julio de 2019, tuvo lugar la tercera reunión del Diálogo Estratégico Global Brasil-China en Brasilia, con la participación del Ministro de Relaciones Exteriores, Ernesto Araujo, miembro de la rama ideológica crítica hacia China dentro del gobierno brasileño (tachando el país de ser autoritario, comunista y opositor al Occidente, con un vocabulario de la época de la Guerra Fría). La asociación bilateral parece seguir con su rutina dinámica. Además, tampoco se ha cancelado la alianza global, por ahora.
Una asociación global flexible, por tanto, adaptable
Al igual que los otros países emergentes nombrados por Goldman Sachs en 2001, Brasil y China aprovecharon la etiqueta de “emergente” para aumentar su visibilidad política internacional. El activismo diplomático de los gobiernos del PT, sobre todo de Luiz Inácio Lula da Silva, es uno de los aspectos de política exterior más criticados por Jair Bolsonaro. Si bien se nota un cambio de la presencia brasileña, en particular en los foros multilaterales (fin de la aspiración a un asiente permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, promoción de posiciones conservadoras en asuntos de sociedad), tampoco se han cancelado las posibilidades de coordinación con China. Por ejemplo, Brasil acogió la Cumbre de los BRICS, realizada en noviembre de 2019, con la participación del líder chino.
Además, no hay que olvidar la evolución de la presencia internacional china, cuyo proyecto de la Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda y su inserción con las economías de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático tienen mayor prioridad que los BRICS.
El principal beneficio que Brasil obtiene de su relación con China radica en las exportaciones de materias primas.
Aun así, podrían emerger nuevas áreas de interés común sobre varios temas de la agenda liberal política. Durante los incendios en la Amazonia, las autoridades chinas no se sumaron a las denuncias de gobiernos y organizaciones no gubernamentales ante la débil reacción del Estado brasileño. De hecho, a su llegada a Beijing, Jair Bolsonaro se refirió a esta actitud de manera positiva, porque fue “respetuosa de la soberanía brasileña”. No obstante esta posibilidad, es la prioridad dada a los asuntos económicos por el actual gobierno brasileño que permite entender el cambio de actitud de Jair Bolsonaro hacia la República Popular China, que, al bajar del avión, definió como “país capitalista”.
La competencia económica china en perspectiva
El principal motivo de la retórica anti-China del candidato Jair Bolsonaro fue la competencia de Beijing para la industria brasileña, en los mercados nacionales y regionales, que provocaría aún más la desindustrialización de la economía brasileña, así como su imposibilidad de transitar hacia la producción de bienes de más alta tecnología. De hecho, las medidas contra la competencia desleal en vigor en contra de China se multiplicaron desde la época del PT. A noviembre de 2019, 103 medidas de retorsión se encuentran en vigor en contra de China, lo que representa el mayor número de todos los socios de Brasil.
Sin embargo, existe discordancia en cuanto al impacto de la competencia china. Varios economistas asocian la contracción de las exportaciones manufactureras brasileñas a un problema de competitividad. Sin negar la existencia de la competencia china, se trata de ponerla en la perspectiva ante la situación de este sector productivo. En este sentido, la llegada de capitales chinos puede ser bienvenida para el desarrollo industrial en territorio brasileño.
La necesidad de los capitales chinos
Una investigación del Consejo Empresarial Brasil-China (CEBC), institución no gubernamental sin fines de lucro, concluye que entre 2007 y 2018, el total de las inversiones chinas anunciadas en Brasil alcanzó 102 500 de millones de dólares, de los cuales 56% han sido confirmados. Se han materializado en 145 proyectos en Brasil, es decir, casi la mitad de las inversiones registradas para América Latina y el Caribe. Los flujos varían de manera significativa de un año para el otro con una disminución importante en 2018, reflejo no solo del estancamiento de las inversiones extranjeras directas provenientes de China ese año, sino también de la retórica anti-China del candidato Jair Bolsonaro. Al mismo tiempo, Brasil es el segundo país con más préstamos chinos de la región después de Venezuela, según la base de datos del Inter-American Dialogue. Brasil recibió once créditos por un monto total de 28 900 de millones de dólares entre 2007 y 2017, fecha del último acuerdo firmado en este ámbito.
Un reto para el actual gobierno radica en la necesidad de atraer capitales para relanzar la economía nacional. La evolución de las inversiones chinas en Brasil demuestra que el país asiático es relevante para el proyecto brasileño. En el mismo informe, el CEBC observa cuatro fases en la llegada de capitales chinos a Brasil: primero, los proyectos se enfocaron en los sectores de los minerales, del petróleo y de la comercialización de productos agrícolas; segundo, hasta 2013, creció el interés por el sector industrial; la tercera etapa correspondió con los servicios como la banca, y desde 2014, aumentaron las inversiones en infraestructura y energía eléctrica. Por lo tanto, las inversiones ya no solo buscan garantizar las exportaciones hacia China sino que también se interesan por el mercado brasileño a partir de una producción realizada en el país sudamericano.
Así, el gobierno de Jair Bolsonaro expresó su interés en que China participe en licitaciones en los sectores de energía e infraestructura y en las privatizaciones. Durante su viaje a China, el Presidente brasileño invitó las empresas chinas para que estén activas durante la licitación petrolera del 6 de noviembre de 2019. De hecho, solo la empresa brasileña Petrobras y dos contrapartes chinas (la CNOOC y la CNODC) presentaron ofertas.
Las esposas de las materias primas
El principal beneficio que Brasil obtiene de su relación con China radica en las exportaciones de materias primas. En 2018, los intercambios comerciales bilaterales alcanzaron casi los 100 000 millones de dólares; alrededor de dos tercios están compuestos de exportaciones brasileñas. Esto significa un superávit de casi 30 000 millones de dólares para Brasil. El perfil de los intercambios es estable: Brasil exporta principalmente materias primas altamente concentradas e importa bienes del sector industrial, más diversificados y con una tendencia a mayor valor agregado.
Según UN Comtrade, a partir de datos facilitados por Brasil para 2018, los granos de soya no transformados (categoría 2214 de Rev. 1) representan 42.6% de las exportaciones, seguidos por el petróleo crudo y el mineral de hierro. El sector agrícola exportador es el actor económico más beneficiado por el alza de la demanda china; de ahí surge una contradicción inherente dado que este sector se inclinó a apoyar la candidatura de Jair Bolsonaro. Dicho de otra manera, la retórica anti-China no conviene a las empresas agroexportadoras, además porque existen desafíos pendientes para el futuro de las exportaciones de materias primas a China.
Brasil es un país cuyos actores políticos resisten iniciativas chinas que suponen demasiada asimetría.
Primero, el acceso al mercado chino y la subsecuente diversificación de la canasta exportadora son temas que requieren de una atención permanente. En febrero de 2019, las autoridades chinas acordaron con catorce empresas brasileñas exportadoras de pollo la no imposición de aranceles a cambio de un compromiso en los precios. También se dieron permisos para productores de carne. Paralelamente, el gobierno brasileño retiró una queja sobre la política china en el sector del azúcar que había introducido en la Organización Mundial del Comercio.
Segundo, la demanda china conllevó cierta especialización de la agricultura exportadora brasileña. Tal evolución aumenta la interdependencia y la creciente vinculación de varios sectores de la economía brasileña con las variaciones del modelo chino, además de los impactos de las decisiones chinas para toda la economía mundial. Para los sectores más afectados, es necesario que el gobierno brasileño tenga comunicación con su contraparte china para canalizar las demandas de las empresas.
Por último, en el contexto de las negociaciones comerciales entre China y Estados Unidos, Brasil tiene interés en que el gobierno de Donald Trump no logre un aumento de las compras de soya estadounidense al punto de desfavorecer las exportaciones brasileñas. Según datos de UN Comtrade, entre 2009 y 2017, Brasil y Estados Unidos representaron entre 77% y 87.9% de las importaciones chinas de grano de soya, en una tendencia bastante constante. La gráfica 1 muestra cómo Brasil ha ido desplazando a Estados Unidos como primera fuente de importaciones chinas de granos de soya a partir de 2012. Este tema se ha acentuado en el contexto de las tensiones comerciales. En septiembre de 2019, China canceló algunas barreras a la importación de la soya estadounidense. Por lo tanto, esta negociación requiere seguimiento por parte del gobierno de Jair Bolsonaro por los intereses en juego en términos de participación de mercado y de preservación de un sector clave de la economía exportadora brasileña.
Gráfica 1: Participación de Brasil y de Estados Unidos en las importaciones de soya de la RPC (en porcentaje)
Fuente: Elaboración propia con datos de UN Comtrade, Reporter: China, Cat. 1201
Por las razones aquí presentadas, era improbable que Jair Bolsonaro, como Presidente de Brasil, mantuviera la posición adoptada durante la campaña electoral. La evolución de su estrategia refleja la profundidad y la complejidad que ha adquirido la relación bilateral. Brasil es un país cuyos actores políticos resisten iniciativas chinas que suponen demasiada asimetría. El reconocimiento del estatus de economía de mercado no se concretó de manera anticipada, incluso durante los mandatos de Lula. Recientemente, así se puede entender la distancia brasileña respecto a la Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda o a la comercialización de la tecnología 5G por Huawei en su territorio. El actual gobierno brasileño hace más énfasis en las cuestiones económicas, orientación a la cual las contrapartes chinas deberían acomodarse sin dificultad. El caso de Jair Bolsonaro como candidato presidencial también revela la falta de conocimiento en Brasil sobre China y sobre los fundamentos de la relación bilateral.
ÉLODIE BRUN es Profesora-Investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México (Colmex). Es autora de El cambio internacional mediante las relaciones Sur-Sur (El Colmex, 2018). Sígala en Facebook en @ElodieCBrun.
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