Argentina, Brasil y el Mercosur: 30 años de tangos y sambas

31 mayo, 2021 • Artículos, Latinoamérica, Portada • Vistas: 3118

Hebdo Latino

Tomás Bontempo

Mayo 2021

A pesar de que, en la actualidad, la relación entre Argentina y Brasil parece atravesar su peor momento, no es la primera vez que estos países han enfrentado momentos de tensión. Por ejemplo, algunos han estado relacionados con disputas territoriales durante la conformación de los Estados, su competencia por esferas de influencia, las hipótesis de conflicto entre las fuerzas armadas e incluso por los desencuentros comerciales.

Es pertinente remarcar que entre estos periodos de tensión también hubo momentos en los que intentaron afianzar la cooperación e incluso potencializarla. Un ejemplo es el Pacto ABC de 1915, impulsado por José Maria da Silva Paranhos, Barón de Río Branco. Dicho acuerdo se postuló como una de las columnas para la unión y la amistad de los países sudamericanos. Otra iniciativa del mismo nombre vinculada a la unión económica fue impulsada por Juan D. Perón, con el Acta de Santiago, para lograr la infructuosa adhesión del Brasil de Getulio Vargas. Asimismo, los acuerdos de Uruguayana entre Joao Goulart y Arturo Frondizi, son algunos de los ejemplos de estas experiencias.

Gradualmente, las hipótesis de conflicto y la desconfianza dieron paso a las relaciones de cooperación y a la firma de acuerdos que construyeron una importante relación de dialogo político y cooperación económica. En este sentido, los acuerdos entre los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney, creados en la década de 1980, representaron un paso histórico importante dado que impulsaron la firma de varios instrumentos en diversas materias que sentaron las piedras fundacionales del Mercado Común del Sur (Mercosur), constituido en 1991.

El alto precio de los desencuentros gubernamentales

En una etapa más reciente, la afinidad entre Luiz Inácio Lula da Silva y Néstor Kirchner desde el Consenso de Buenos Aires, en 2003, y el relanzamiento del bloque mercosureño, así como la conformación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), contrasta especialmente con la llegada de Jair Bolsonaro al Palacio del Planalto, poniendo a la asociación estratégica argentino brasilera en uno de sus momentos más delicados. Por poner un ejemplo, el actual Presidente brasileño realizó sus primeros viajes oficiales a Chile y Estados Unidos, rompiendo de esta forma la continuidad establecida por sus tres antecesores inmediatos, respecto a viajar primero a Argentina (excluyendo a Michael Temer, cuyo primer viaje fue a Hangzhou para participar en la Cumbre del G-20). Por su parte, sin canales abiertos en ese momento, el Presidente argentino tampoco puso a Brasil como su primer destino internacional, dado que sus primeros viajes fueron a Israel, Europa, Bolivia, Uruguay, Chile y, por último, México.

Es relevante mencionar que las múltiples incursiones discursivas de Bolsonaro sobre las elecciones en Argentina y el gobierno electo, no impidieron la presencia del Vicepresidente brasileño y General retirado, Hamilton Mourau, a la asunción de Alberto Fernández. Del mismo modo, las reuniones promovidas por el embajador Daniel Scioli y el canciller Felipe Sola con su par brasileño, y de Sergio Massa con el Presidente de la Cámara de Diputados, Rodrigo Maia, lograron a mediano plazo allanar el camino para la reunión de ambos presidentes, misma que había quedado postergada, entre otras razones, por la llegada de la pandemia de covid-19 a suelo latinoamericano. Finalmente, a finales de noviembre de 2020, ambos presidentes tuvieron su primer dialogo directo, aunque de forma remota.

De tal modo que, en un contexto distinto al de las décadas precedentes, la diplomacia brasileña, que durante mucho tiempo estuvo concentrada en lograr un clima favorable para la cooperación enfocada en el desarrollo de Sudamérica, y a partir de la cual construyó una relación estratégica con Argentina, viró con la llegada de Bolsonaro a la presidencia y avanzó hacia su desamericanización. Precisamente, en el distanciamiento de Latinoamérica está puesto uno de los ejes de la hiperideologizada política exterior del exmilitar. Es decir, lejos de los momentos más proargentinos de la diplomacia brasileña con Samuel Pinheiro Guimarães y Celso Amorim al frente de Itamaraty, la realidad política al interior de Brasil refleja un momento en el que el conjunto de actores no considera que el país necesite de sus socios regionales para desempeñar el papel de jugador mundial.

Una relación asimétrica: las tensiones en el Mercosur y los socios externos

Desde su fundación en 1991, el comercio al interior del Mercosur ha tenido sus vaivenes. Por un lado, este descendió de 25% en 1998 a 16% en 2007, y a 14% en 2017. Sin embargo, en este contexto, luego del desplazamiento de Estados Unidos como principal socio comercial de los miembros del bloque, el comercio con el continente asiático se cuadruplicó entre 2011 y 2017, pasando de 13% a 40%, y se centró principalmente en la India, Japón, Singapur, Vietnam y, por supuesto, China. En abril de 2020, este último se posicionó como el socio principal de Argentina, desplazando a Brasil, con quien el comercio cayó más de 40% en el marco de la pandemia.

El comercio del Mercosur con el gigante asiático ha aumentado paulatinamente desde principios del siglo XXI, pasando de 2.8% a 12% entre 2000 y 2009. Las exportaciones totales de los mayores socios del bloque pasaron, en el mismo periodo, de 3% a 6.6% en el caso de Argentina, y de 2% a más del 13% en lo respectivo a Brasil. De la misma forma, las importaciones chinas de esos países pasaron de 4.6% a 13.4% en el caso argentino, y de 2.2% a 12.5% en el caso brasileño. No obstante, más de 82% de las exportaciones de Brasil se basan en productos primarios, así como también cerca de 90% de las de Argentina (porotos de soya, carne vacuna, camarones y langostinos, grasas y aceites). Como contraparte, las importaciones provenientes de China reflejan una preeminencia de productos manufacturados.

La diplomacia brasileña, que durante mucho tiempo estuvo concentrada en lograr un clima favorable para la cooperación enfocada en el desarrollo de Sudamérica, viró con la llegada de Bolsonaro a la presidencia y avanzó hacia su desamericanización.

A partir de esto, vale la pena cuestionarse si los vínculos comerciales crecientes con China afectan la relación comercial argentino-brasileña. En 2001, 11% de las compras brasileñas tenían como procedencia el país argentino, mientras que 2.4% provenían de China. En 2019, 20% de las compras brasileñas procedieron de China, y solo 6% de Argentina. Por lo tanto, se puede apreciar que China ha ganado el mercado perdido por Argentina, especialmente de productos industriales, en los que radica el principal beneficio del bloque mercosureño.

Es importante destacar que el mercado brasileño y los acuerdos que permitieron el acceso de Argentina al mismo desde la década de 1980 se han vuelto esenciales. De hecho, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la relación comercial entre ambos no solo es la de mayor valor existente en Latinoamérica, sino que es una de las únicas dos en la que el Índice de Grubel y Lloyd supera el 0.33, el cual se reconoce como un comercio intraindustrial. Más de 40% de las exportaciones industriales de Argentina van al Mercosur, contando con un mayor número de productos, más diversificado y con una notable importancia como mercado para la internacionalización de las pequeñas y las medianas empresas.

Si bien, el comercio intraindustrial es muy relevante, la relación comercial no es importante únicamente en ese sentido, sino que también lo es para las cadenas agroalimentarias de valor. En 2018, Argentina proveyó 87% de las importaciones de trigo de Brasil, lo que representó casi la mitad de las exportaciones argentinas en el bloque y postuló a Brasil como su principal socio comercial. Debido a esto, la tendencia contractiva del comercio bilateral afecta más a Argentina que a Brasil, incluso considerando que Brasil realiza más exportaciones hacia el país argentino, con lo que, en 2019, logró tener un superávit comercial por primera vez desde 2002.

En la Cumbre de Presidentes del Mercosur de 2019, se discutió un proyecto propuesto por Brasil, el cual buscaba llegar a una flexibilización del bloque e impulsar una rebaja del Arancel Externo Común (AEC): una de las características de la unión aduanera como etapa de integración económica, la cual contempla una coordinación de la política comercial frente a terceros Estados, estableciendo una misma alícuota para productos importados. En esta iniciativa brasileña, los nuevos aranceles entrarían en vigor en menos de 4 años y se centrarían en bienes industriales, como autopartes (de 35% a 12%), acero y maquinaria (de 12% a 4%) y siderurgia (de 12% a 3%), entre otras. Una multiplicidad de bienes, como juguetes, manufacturas, y textiles, que son rubros sensibles a la competencia de productos importados, se verían afectados con las nuevas pautas arancelarias.

El proyecto de integración es hoy un territorio en disputa.

Asimismo, con Bolsonaro en el Palacio de Planalto, Brasil estableció la cantidad de trigo que importa sin aranceles (cuenta con un AEC de 10%) por fuera del Mercosur en 750 000 toneladas, un producto del cual Argentina es su principal proveedor. Esta medida tuvo primeramente un carácter excepcional y luego por el decreto 10557 se estableció de forma permanente, e incluso se amplió a 1.2 millones con Estados Unidos, una cantidad aún más considerable.

La oportuna, aunque incompleta, liberalización de la unión aduanera propuesta por Brasil a finales de 2019, podría causar que Argentina pierda las preferencias comerciales que tiene hasta ahora, lo que generaría una pérdida en términos de recaudación arancelaria, y podría generar un aumento en las importaciones. Esta situación se vería reflejada en un déficit de la balanza comercial que, consecuentemente, afectaría la ya endeble balanza de pagos argentina. El Mercosur quedaría transformado en una mera zona de libre comercio sin posibilidad de profundizar la industrialización existente. En este sentido, es pertinente cuestionarse qué pasaría con el Mercosur si se profundizara, e incluso se promoviera un desacople entre ambos socios. ¿Tendría sentido en su forma actual?

Es posible afirmar que las relaciones con terceros Estados no miembros, las tensiones entre los gobiernos en esta última etapa, y las disputas en el proceso de integración mercosureño sobre la visión del mismo, entre un regionalismo abierto y uno posliberal, no son los responsables ⸺a pesar de que puedan aportar⸺ del deterioro de la relación entre ambos países. Hay un desacople entre ambos que no es nuevo y que marca un camino en el que Argentina y Brasil parecen separarse por lo que los une históricamente: ser principalmente exportadores de materias primas.

Un futuro incompleto

Las dificultades existentes hacia el proceso de integración no son ninguna novedad. En los últimos años, sus socios han carecido de una coordinación que les permita generar posiciones comunes a nivel regional. Brasil no representa a la potencia emergente de los BRICS (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica), interesada en la construcción de un liderazgo regional, promotor de iniciativas como la Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, espacios de los que incluso se ha replegado.

Para determinar cómo puede impactar esto en el caso del Mercosur es pertinente remarcar que Brasil atraviesa por un momento en el que los bloques de poder sobre los cuales se estructura su política exterior, el del canciller Ernesto Araujo y el del ministro de Economía Paulo Guedes, confluyen su visión de la alianza. El primero por considerarlo como un órgano ideologizado, y el segundo por considerar la necesidad de flexibilizarlo para otorgar mayor competitividad y la posibilidad de firmar acuerdos bilaterales con países de fuera de la región. En este sentido, la complementación productiva argentino-brasileña se vuelve esencial para la construcción de un mercado común. De forma contraria, el avance de la reprimarizacion de las estructuras productivas fortalecerá la dependencia y la fragmentación, influyendo de forma negativa y directamente proporcional en el vínculo bilateral de los socios más grandes del Mercosur y ergo en el bloque mismo.

El 26 de marzo de 2021 se realizó la XII Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común en el marco del trigésimo aniversario de la fundación del Mercosur y de la presidencia pro tempore argentina (la cual trasladará posteriormente a Brasil). En la reunión, el Canciller argentino presentó “una propuesta de reducción promedio del AEC, pero utilizando una metodología de segmentación del universo arancelario en productos agroindustriales, industriales, bienes de capital, de informática y telecomunicaciones”. Esto se aplicaría sobre 1900 productos. Asimismo, la reunión de presidentes del bloque se llevó a cabo de forma virtual debido a la pandemia, que tiene entre otras cosas, a Brasil como nuevo epicentro mundial, ante el surgimiento de nuevas cepas y el colapso del sistema sanitario además una delicada situación político-institucional. La nota de color fue precisamente el intercambio de discursos entre el presidente Fernández y su par uruguayo, Luis Lacalle Pou, el cual reflejó las diferencias existentes en la manera de relacionarse y la posibilidad de firmar acuerdos de libre comercio de manera individual.

Conclusión

Como se mencionó, los miembros del Mercosur han tenido opiniones diversas a lo largo del tiempo. En la actualidad, todos los socios, a excepción de Argentina, tienen una visión dirigida al regionalismo abierto, la cual fue históricamente dominante en los socios menores, como Paraguay y Uruguay. Incluso, durante la visita a Brasil del presidente uruguayo Lacalle Pou mencionó la necesidad de avanzar en la flexibilización de la alianza.

En 2004, la Comunidad Andina de Naciones aprobó la Decisión 598 que permitía a sus miembros libertad de acción para las negociaciones comerciales, derogando la normativa que les prohibía alterar unilateralmente el arancel externo común. Como resultado, algunos de sus miembros, como Colombia y Perú, procedieron a la firma de tratados de libre comercio con Estados Unidos. Derivado de esto, podemos cuestionarnos si es este un escenario posible en el caso del Mercosur. ¿Puede derogarse la Decisión 32/00? ¿Habrá negociaciones para rediseñar la unión aduanera?

Hasta ahora, las asimetrías se habían trabajado desde las barreras arancelarias. ¿Se avanzará en la unión aduanera y la complementación productiva o el Mercosur quedará reducido a una zona de libre comercio exportadora de materias primas? El proyecto de integración es hoy un territorio en disputa.

TOMÁS BONTEMPO es Director de la Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador, Argentina. Sígalo en Twitter en @tomdist1986.

Tags:, , ,

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios.

Cargando…