¿Deben votar los mexicanos en el exterior?
SIPSE
Leandro Rivera
Febrero 2016
El voto de los mexicanos en el extranjero es un tema que sigue generando controversia. Durante décadas, líderes y organizaciones migrantes han demandado el pleno reconocimiento de los derechos políticos que les corresponden como ciudadanos mexicanos, pero sus voces no habían sido escuchadas. A pesar de que es un derecho que se ejerce en más de 110 países en el mundo, en México no fue sino hasta 1996 con la reforma al artículo 36 constitucional que se abrió la posibilidad de emitir el voto desde el exterior. Este derecho se logró materializar 10 años después, aunque solo parcialmente. Más allá de las dificultades técnicas, de la baja participación que se registró en las últimas dos elecciones federales y de los altos costos del proceso, el debate continúa en torno a la pertinencia de permitir la participación de los mexicanos en el extranjero en las decisiones que definen el rumbo del país.
El tema cobra un nuevo sentido con el inicio de la expedición de credenciales para votar desde el exterior. A partir del 8 de febrero, los mexicanos que viven fuera de México tienen la oportunidad de tramitar su credencial ante el Instituto Nacional Electoral (INE), a través de las embajadas y consulados de México. De este modo, podrán ser una parte activa en el proceso electoral mexicano. Además del logro que representa para los mexicanos que han exigido la creación de mecanismos para emitir su voto en el extranjero, independientemente del país en el que se encuentren, esta medida es un avance hacia una inclusión política efectiva y la plena aceptación de su estatus binacional.
Cambio de actitud hacia los mexicanos en el exterior
La credencialización en el extranjero refleja un cambio gradual en la concepción hacia los migrantes mexicanos. El discurso nacionalista que se originó desde mediados del siglo XIX con la pérdida de 2.2 millones de kilómetros de territorio y la indiscutible tensión que esto propició con Estados Unidos, creó la percepción de que aquellos que se habían quedado del otro lado de la frontera eran traidores por abandonar el país. La imagen negativa se acentuó durante la primera mitad del siglo XX, periodo en el que opositores al gobierno y perseguidos durante el porfiriato, la revolución Mexicana y la Guerra Cristera, encontraban refugio en el país vecino.
Posteriormente, la emigración se convirtió en una válvula de escape que redujo las tensiones sociales ante la falta de oportunidades laborales y satisfizo las necesidades de mano de obra de Estados Unidos. Mientras los migrantes siguieran enviando remesas a México y no se exigiera algo a cambio, la clase política mexicana no veía necesidad de relacionarse con ellos. Sin embargo, la campaña que realizó Cuauhtémoc Cárdenas en California y en Texas en 1988 en busca de apoyo electoral inició un acercamiento con los mexicanos en el exterior y despertó en los migrantes el interés por vincularse activamente con su país de origen. A pesar del aparente fracaso de la gira del candidato -considerando el bajo porcentaje de migrantes que contaban con la documentación necesaria para votar, las dificultades que representaba para los migrantes regresar al país para ejercer el sufragio y los obstáculos legales para participar en el proceso derivados de no radicar en México- la visita desencadenó una serie de movilizaciones de los connacionales que demandaban el respeto a sus derechos políticos y el reconocimiento de su estatus binacional.
El recién llegado gobierno de Carlos Salinas de Gortari identificó rápidamente la importancia de la diáspora mexicana. Por un lado, los ingresos por remesas familiares en México crecían aceleradamente con un innegable beneficio para la economía mexicana, pasando de 699 millones de dólares en 1980 a 2494 millones de dólares en 1990. Por otro lado, se consideró que tanto los migrantes como los mexicanoamericanos, quienes estaban desarrollando una gran influencia política, podrían convertirse en aliados que presionaran al gobierno de Estados Unidos para facilitar la aprobación del Tratado de Libre Comercio. A esto se suma la creciente violación a los derechos laborales y humanos de los mexicanos en el país vecino. Ante este escenario, el gobierno vio una oportunidad para acercarse a la comunidad mexicana con el fortalecimiento de las acciones de protección que desempeñaba la red consular, la creación de iniciativas como el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (PCME), el programa Paisano, los Grupos Beta y la implementación de mecanismos para canalizar las remesas al desarrollo social en México, con lo cual también se buscó hacerlos parte del proyecto nacional.
Estas acciones lograron sentar las bases para un mayor contacto entre las instituciones oficiales y los millones de mexicanos en Estados Unidos, dinámica que sin duda se ha profundizado en las últimas dos décadas. La nueva relación ya no solo se mide en términos de remesas, que a pesar de que no han alcanzado el pico del año 2007 con 26 mil millones de dólares, en 2014 se ubicó en 24 mil millones con lo que se mantuvo como el principal receptor de remesas en Latinoamérica y el quinto a nivel mundial. Ahora se observa cada vez más la exigencia de los connacionales por más canales de participación en la toma de decisiones y por una mayor institucionalidad de los vínculos con su país de origen.
Hacia el voto en el exterior
La promesa de la extensión de los derechos políticos a los mexicanos en el exterior se utilizó por mucho tiempo como una herramienta para atraer la simpatía de los connacionales. Aunque esta llamada «deuda histórica» funcionaba muy bien en los discursos, poco se hacía para saldarla. Como se mencionó anteriormente, es hasta la reforma constitucional de 1996 que se elimina la condición de ejercer el voto en el distrito electoral que le corresponda al ciudadano, con lo que por primera vez se plasma una opción para emitir el voto independientemente del lugar en el que se encuentren. Sin embargo, para hacer efectivo este derecho se requería establecer los mecanismos para su cumplimiento. A finales de ese año se hicieron modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), entre las cuales se incluyó el artículo octavo transitorio que mandataba al Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) a designar a una comisión de especialistas para analizar las condiciones que permitieran que los mexicanos residentes en el exterior ejercieran el voto.
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En este contexto, los opositores a una iniciativa de este tipo alzaban la voz y anunciaban los riesgos que representaba extender el derecho del voto más allá de la frontera. Además de criticar el costo económico y humano que representaba el proceso y las dificultades para supervisar los gastos de campaña, señalaban que los mexicanos que llevaban mucho tiempo residiendo fuera de México habían perdido relación con nuestro país, se habían «agringado» y su participación en las elecciones permitiría que intereses extranjeros intervinieran en el futuro nacional. Sin embargo, no existía un sustento para esta afirmación. De hecho, diversos estudios mostraban que los mexicanos que residían en Estados Unidos y tenían la posibilidad de adquirir esa nacionalidad -y gozar de plenos derechos políticos a cambio de perder la nacionalidad mexicana- no lo hacían masivamente por el intenso vínculo que tenían hacia México y la voluntad de mantener esa identidad.
Por un lado, los lazos afectivos, culturales y sociales se mantenían a través de los familiares que se quedaron en nuestro país, siendo la reunificación familiar una de las principales razones por las que los migrantes retornaban a México. Por otro lado, aunque muchos sentían que su propio país los había expulsado, no perdían la esperanza de pasar los últimos días de su vida en su tierra, con su gente. Con esto en mente, en 1997 el gobierno impulsó modificaciones a la Constitución para eliminar la adquisición de otra nacionalidad como causal para la pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, facilitando el ejercicio de sus derechos ciudadanos tanto en México como en el país de su nueva nacionalidad. De igual forma, en 1998 se aprobó la Ley de Nacionalidad, la cual determinaba las condiciones para la nacionalidad mexicana por nacimiento o por naturalización y las circunstancias por las que un mexicano naturalizado podría perder esta condición. No obstante lo anterior, el Reglamento de esta Ley fue aprobado hasta una década después.
Por su parte, el informe de la comisión de especialistas sobre el voto en el extranjero, entregado en 1998, determinó que técnicamente era viable llevar a cabo la elección presidencial del año 2000 con la participación de los votantes mexicanos en el exterior e identificó diversas modalidades para la emisión del voto. Dentro de los hallazgos de la comisión destacó el gran deseo que existía por participar en las siguientes elecciones federales (86%), pero tan sólo el 22% contaba con la credencial para votar. Ante este escenario, se propuso la posibilidad de realizar el registro y la identificación de los electores a través de la expedición de una credencial para votar en el extranjero o el uso de otra identificación que les permitiera participar en el proceso. De manera paralela al trabajo de la comisión, se desarrolló un intenso trabajo de análisis y propuestas por parte de académicos y organizaciones de migrantes con el propósito de contribuir al debate y agilizar la instrumentación del voto migrante, incluso proponiendo el uso de la matrícula consular para emitir el voto. Sin embargo, la falta de voluntad política provocó que todos los esfuerzos se quedaran en el tintero y no se aprobaran las reformas para materializar el sufragio desde el exterior.
Lo anterior no derivó en una caída en el ánimo de los mexicanos en otros países. Por el contrario, se generó una participación cada vez más activa desde el exterior. Sin demeritar el esfuerzo de un gran número de individuos y organizaciones que apoyaban el derecho al voto en el extranjero, cabe resaltar la labor de la Coalición por los Derechos Políticos de los Mexicanos en el Extranjero (CDPME) que comprendió que la forma de lograr un mayor empoderamiento para hacer valer sus derechos era trabajando como un grupo de presión amplio y diverso que incluía a empresarios, profesionistas, activistas, periodistas y académicos tanto en el exterior como en México, junto con líderes y organizaciones migrantes. De esta forma se creó una red heterogénea, con presencia transnacional, que hacía cabildeo coordinado en ambos lados de la frontera e influía en la opinión pública, abriendo la discusión no solo en México y Estados Unidos, sino con una agenda que llegaba a Canadá e incluso a varios países en Europa.
Para esta época, y con un nuevo gobierno en turno, el tema de los migrantes y sus derechos resultaba de vital importancia. La posible aprobación de un acuerdo migratorio con Estados Unidos -la llamada «enchilada completa»- y el nivel de remesas que estaba recibiendo el país, llevó a declaraciones excesivas que los consideraba «héroes de la patria». Aunque la discusión sobre el voto estuvo presente en un sinfín de foros, movilizaciones, debates entre el gobierno y la sociedad civil e incluso en más de 15 iniciativas de ley en el Congreso, fue hasta 2004 que se logró negociar el Acuerdo Político para la Regulación del Voto de los Mexicanos en el Extranjero entre distintos grupos parlamentarios y la Secretaría de Gobernación. Un año después se aprobó en el Congreso una iniciativa modesta que incorporó el libro sexto sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero en el COFIPE y permitía el voto para las elecciones presidenciales -a través de correo certificado- para aquellos mexicanos en el exterior que contaran con credencial para votar.
De manera apresurada, con un proceso complejo y poco difundido, en 2006 se permitió por primera vez el voto desde el exterior. A pesar de que no existía un consenso sobre las cifras de portadores de una credencial para votar, se estimaba que podrían ser entre 1.3 y 4.2 millones de personas, la mayoría en Estados Unidos, lo cual justificaba la asignación de más de 238 millones de pesos para implementar el voto a distancia. Sin embargo, al concluir el periodo para la recepción de Solicitudes de Inscripción al Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (SILNERE), únicamente se aceptaron 40 876 registros, de los cuales se emitieron 32 621 sufragios con un costo aproximado de 7300 pesos por voto. Sin duda esto fue oro sólido para los opositores, quienes calificaron el ejercicio electoral como innecesario, costoso y como muestra del nulo compromiso de los connacionales hacia el proceso. No obstante, la baja participación se debió a una serie de obstáculos para emitir el voto, dentro de los que se identificó nuevamente la falta de la credencial de elector, así como la falta de información sobre el llenado de los formatos, los tiempos para el registro en el SILERNE y el costo del envío del material por correo certificado que tenían que cubrir los connacionales.
Las condiciones para 2012 fueron similares. Dentro del IFE se creó la Oficina de Vinculación Electoral de los Mexicanos en el Extranjero con el objetivo de coordinar las acciones del voto en el exterior, tomando como base las lecciones aprendidas en 2006. El reto era fomentar una participación electoral eficiente, para lo cual se simplificaron los formatos de inscripción, se realizó una amplia campaña de difusión, se aprobó el uso de credenciales para votar vencidas -mas no la credencialización en el exterior o la posibilidad de ejercer el voto a través del Internet -, se eliminó el requisito del comprobante de domicilio y se garantizó la gratuidad del envío. No obstante los avances, el proceso seguía representando un alto costo personal para un gran número de migrantes indocumentados y las dificultades técnicas y operativas se hicieron presentes, por lo que al final del proceso se recibieron 59 115 inscripciones en la lista nominal, de los cuales 40 737 emitieron su voto con un costo cercano a los 5000 pesos por sufragio.
El resultado de ambas elecciones dejó grandes aprendizajes. Los votos que se registraron en 2006 revelan una participación de 55.8% de hombres y 44.2% de mujeres, mayormente en un rango entre los 28 y 39 años de edad. Aunque Estados Unidos fue el país en el que se presentó el mayor número de sufragios con 85% del total -tan solo en California se emitió 35% del total de votos-, se recibieron sobres de 71 países. Por último, se contó con la participación de mexicanos provenientes de los 31 estados y el Distrito Federal, siendo este último la entidad de origen que tuvo la mayor participación electoral. Por su parte, en la elección de 2012 se observó una mayor contribución de las mujeres con cerca del 47% de los votos, el rango de edad más activo se ubicó entre los 25 y 40 años y, aunque Estados Unidos se mantuvo como el país de residencia con más participación, en estas elecciones se recibieron votos provenientes de 91 países.
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A pesar de haber un incremento en la participación en las elecciones de 2012, las cifras están lejos de su potencial. Se estima que hay cerca de 34.7 millones de personas de origen mexicano en Estados Unidos, de los cuales 23 millones nacieron en Estados Unidos y 11.7 millones nacieron en México. De los nacidos en México, la edad media es de 39 años, por lo que la proporción de posibles electores es muy alta. Además, si se considera que cerca del 77% de los nacidos en México ha vivido en Estados Unidos por más de una década, proveer de una credencial se vuelve muy relevante para una población que, en caso de contar con ella, probablemente no se encuentre vigente. En particular, para aquellos mexicanos que se encuentran en el exterior con un estatus migratorio irregular, la dificultad de regresar a México para realizar el trámite y el riesgo que implica el reingreso al país de residencia limita en gran medida su capacidad de voto.
Tras años de debatir la pertinencia de expedir credenciales para votar desde el extranjero, en 2014 entró en vigor la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) que mandata al Instituto Nacional Electoral (INE) a establecer los mecanismos para el trámite de credencialización. A parte de este trámite, la LGIPE abre la posibilidad para que los mexicanos en el extranjero puedan elegir no solo al Presidente, sino también a Senadores o Gobernadores, siempre y cuando las legislaciones locales lo permitan. La emisión de credenciales del INE empieza hoy, 8 de febrero de 2016, en 16 Consulados de México en Estados Unidos y se ampliará de forma paulatina, con la idea de que en agosto del mismo año se pueda realizar el trámite en 147 Consulados y Embajadas de México en el Exterior.
¿Qué esperar?
El éxito de la credencialización no solo debe medirse por el número de votos emitidos, sino por lo que implica para lograr una identidad ciudadana. Esta acción es parte de un proceso gradual que ha contribuido a visibilizar a los migrantes en el exterior, admitiendo las aportaciones sociales, culturales, económicas y políticas de los migrantes a nuestro país y brinda herramientas para hacer valer sus derechos en México y en el país de su residencia. Desde la década de 1990 se han intensificado las acciones para dotar de documentos a estos mexicanos, lo cual les ha facilitado el acceso a servicios básicos y contribuye a mejorar las actividades de protección en el exterior. En este mismo sentido se ha avanzado en la impresión en el exterior de actas de nacimiento emitidas por los Registros Civiles de los estados que, además de ser una muestra de identidad, reivindica el derecho a ejercer la ciudadanía. Ahora, con la emisión de la credencial de elector, ya no solo se acepta la existencia del individuo sino que se abona a la igualdad jurídica al reconocer que es un sujeto con derechos y obligaciones.
Durante 2016 se deben mantener expectativas moderadas sobre el número de credenciales que se soliciten. Gran parte del auge dependerá del trabajo que realicen las oficinas consulares para acercarse a líderes migrantes y a la comunidad para difundir la credencialización. También hay que ser claros: la responsabilidad de la expedición de esta credencial y del proceso electoral recae directamente en el INE, no en la Secretaría de Relaciones Exteriores, que únicamente fungirá como receptor de los documentos para realizar la solicitud. Por esta razón, se requiere que el INE trace una hoja de ruta que incentive una mayor participación ciudadana desde el exterior y difunda con tiempo suficiente los requisitos para votar. Un termómetro que ayudará a hacer ajustes en el proceso serán las elecciones que se celebrarán este año en Aguascalientes, Oaxaca y Zacatecas, en las cuales se aceptará el voto desde el extranjero.
También se debe entender que, aunque un gran número países aceptan el voto de sus ciudadanos en el exterior desde hace muchos años, México todavía está en un proceso de aprendizaje, no solo sobre el voto en el exterior sino sobre la participación de la población migrante en la toma de decisiones. El camino no está completo. Invariablemente habrá obstáculos y errores de cara a las elecciones federales de 2018, para lo cual se necesita una voz activa de los mexicanos en el exterior que exijan un proceso acorde a sus necesidades.
La expedición de credenciales para votar desde el extranjero refleja un avance en el reconocimiento de los derechos políticos de los connacionales y su estatus binacional. Más allá de ser una batalla ganada para millones de migrantes que han demandado este derecho por décadas, es un cambio más en la percepción que se tiene hacia los mexicanos en el exterior. A diferencia de otras épocas, esta medida no debe usarse en discursos que glorifiquen erróneamente a los migrantes o, a la inversa, que desdeñen las acciones que se hacen a favor de la comunidad mexicana en el exterior por razones presupuestales o ideológicas. No son héroes ni desertores y el voto en el extranjero es una obligación del Estado, no una concesión. Son individuos a los que se les debe reconocer los mismos derechos que a todos nosotros por el hecho de ser mexicanos, sin importar dónde se encuentren.
LEANDRO RIVERA es licenciado en Relaciones Internacionales por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y colaborador de Foreign Affairs Latinoamérica. Sígalo en Twitter en @lriverasoto.
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