13 julio, 2015 • Artículos, Latinoamérica, Norteamérica, Portada • Vistas: 7678

 Jesús Gallegos Olvera e Ismene Ithaí Bras Ruiz

Junio 2015

La apertura de la Embajada de Estados Unidos en Cuba y viceversa es un objetivo importante en el relanzamiento de las relaciones entre ambos países. Sin embargo, las condiciones necesarias para que este esfuerzo se concrete dependen de dos factores: los avances y resultados de las rondas de negociación y el debate al interior del establishment estadounidense entre partidarios y opositores de la decisión presidencial de Barack Obama. En definitiva, tanto del lado estadounidense como del cubano se han ejecutado acciones en los últimos meses para ampliar y fortalecer sus relaciones -interrumpidas hace más de 50 años- pero la «normalización» es todavía un acertijo.

En primera instancia, la estrategia de contención expuesta por medio del bloqueo y del embargo económico en contra del gobierno cubano, así como el aislamiento diplomático del régimen castrista, habían sido las principales acciones de la política exterior estadounidense hacia la isla en las últimas 5 décadas. En el caso de Estados Unidos se podría decir que el «asunto cubano» ha tenido un peso propio, no solo en los aspectos electorales, sino también en la dinámica política entre republicanos y demócratas. Por su parte, el gobierno cubano ha responsabilizado al embargo estadounidense de las condiciones adversas por las que atravesó su población durante poco más de 50 años.

Las razones del gobierno de Obama detrás del actual viraje en sus relaciones con Cuba surgen de la convergencia de opiniones entre diversos portavoces de los intereses estadounidenses. Ellos proponen hacer un nuevo cálculo geopolítico estratégico, más allá de las variables ideológicas. En particular, Zbigniew Brzezinski en 2012 y Henry Kissinger en 2014 hablaron de la necesidad de renovar el liderazgo estadounidense a partir de una visión estratégica, en un orden internacional en el que el bloqueo a Cuba debe ser replanteado. Desde los ángulos liberales y neorrealistas, la idea de fortalecer el prestigio y la credibilidad del actual gobierno pasa por reconocer la ineficacia del embargo económico y articular un renovado discurso de buena vecindad en el hemisferio americano que ponga fin a la Doctrina Monroe. Además, existe una percepción de que el aparato de inteligencia que opera desde la Agencia Nacional de Seguridad (NSA) -cuyos casos de espionaje a funcionarios de los gobiernos de Alemania, Brasil y México fueron filtrados a la prensa- ha cometido grandes excesos.

A lo anterior se suma el interés del gobierno de Obama en dejar un legado y establecer las acciones distintivas para ello. Sin embargo, algunos de los apologistas del régimen vigente en Cuba establecen que la respuesta del gobierno estadounidense está definida tanto por la fortaleza y legitimidad de la causa cubana como por la historia de resistencia de su pueblo, que se entreteje con su política exterior, atrae reflectores y evita el aislamiento completo del país ante la comunidad internacional.

No obstante, debe indicarse que la situación económica por la que atravesó la isla durante últimos 20 años es una razón de gran peso para entender la propia racionalidad del gobierno cubano en su acercamiento y apertura con su contraparte estadounidense. Por ejemplo, si la emigración de la isla en la década de 1960 fue determinada por criterios políticos, en las últimas 2 décadas se dio por razones de índole económica. Además, en simultaneidad con la implosión de la Unión Soviética y la desaparición del bloque socialista, la crisis de principios de la década de 1990 redujo el PIB de Cuba en 40%, por lo que la apertura a la inversión extranjera es una alternativa para acceder a capital, tecnología y otros recursos como los energéticos.

Las condiciones y las necesidades cubanas fueron expuestas en noviembre de 2014 por Rodrigo Malmierca, Ministro de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, quien hizo la presentación de un proyecto que busca atraer 8500 millones de dólares para financiar actividades de distinta índole, entre las que destaca la instalación de una planta armadora de automóviles. En este sentido, como reconoció Malmierca en una declaración previa a la Cumbre de las Américas de Panamá en abril de 2015, «La vigencia del bloqueo, las restricciones para el uso del dólar, la imposibilidad de exportar productos cubanos (a Estados unidos) o utilizar créditos comerciales […] obstaculizan el comercio e impiden las inversiones en Cuba». Por ello, el gobierno cubano aprobó en 2014 una nueva ley en materia de inversión extranjera que presenta descuentos fiscales y nuevas condiciones para dar seguridad y certidumbre a los inversionistas.

Pese a los esfuerzos de la isla, lo cierto es que las reformas orientadas al mercado presentan directrices que reafirman la planificación socialista y la vigencia de empresas de propiedad estatal, sin delinear claramente el futuro modelo de desarrollo de Cuba. No obstante, como advierte Richard Feinberg -excolaborador del gobierno de William Clinton- en un texto de análisis publicado por la Brookings Institution en noviembre de 2014, el documento del gobierno cubano que lleva por título «Portafolio de Oportunidades para la Inversión Extranjera» muestra que será cautelosa la apertura de la economía cubana al capital internacional, pues se tiene en mente lo sucedido en Rusia tras el fin de la era soviética. El punto es que, sin crecimiento económico, los avances sociales no se pueden mantener. De acuerdo a Feinberg, se requiere crecimiento económico con equidad, una reforma tanto de la política monetaria como de los tipos de cambio y una compleja reforma institucional.

Más allá de la agenda y de los principales aspectos políticos y técnicos que ambos países deben revisar, la interacción entre Cuba y Estados Unidos pasa por una serie de percepciones y opiniones locales, regionales y mundiales que apuntan a diversos temas. En este sentido, el Latin American Working Group retomó diversas encuestas elaboradas entre 2009 y 2012 en las que se puede observar el crecimiento en la opinión favorable sobre el restablecimiento de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos. La mayor parte de las encuestas aplicadas a estadounidenses señalan que entre el 50% y el 60% de los ciudadanos de ese país consideran que se debe avanzar en el restablecimiento de las relaciones, eliminar el embargo y permitir los viajes hacia Cuba. Además, según las encuestas del Cuban Research Institute, en 1991 el 87% de los cubanoamericanos consideraba que se debía mantener el embargo, mientras que en 2014 solo el 48% apoyaba esta medida. Por su parte el Pew Research Center mostró que el 63% de los estadounidenses está a favor de restablecer las relaciones diplomáticas y un 66% desea que el embargo económico finalice. Finalmente, la Universidad de Florida realizó un sondeo en donde se indica que la mayoría de los cubanoestadounidenses también apoya el restablecimiento de relaciones y el fin al embargo. Por su parte, 97% de los cubanos se pronunciaron a favor de este restablecimiento en 2015, según un sondeo de Bendixen & Amandi International.

El camino a las embajadas

Estos datos presentan mayor solidez que la cuestionable profecía atribuida a Fidel Castro que, sin dejar de tener un tinte irónico con la historia, hoy observa su realización. Se dice que al regresar de un viaje por Vietnam en septiembre de 1973, la prensa acreditada en el aeropuerto «José Martí» de La Habana le preguntó a Fidel cuándo consideraba que se reestablecerían las relaciones con Estados Unidos, a lo que respondió: «Cuando en Estados Unidos haya un presidente negro y sea nombrado un Papa latinoamericano». Sobra señalar que Obama cumple con el criterio señalado y se ha dado a conocer que la gestión diplomática del papa Francisco ha sido fundamental para este acercamiento que, de diciembre de 2014 a la fecha, lleva cuatro rondas oficiales de negociación antes de la apertura de embajadas y del envío de sus respectivos embajadores.

De acuerdo con Josh Earnest, Vocero de la Casa Blanca, se tiene registrada una lista de temas que deben resolverse. De entre estos destacan las limitaciones que tendrán los funcionarios de la Embajada de Estados Unidos en La Habana para llevar a cabo su trabajo con regularidad, las reformas políticas vinculadas al progreso en materia de derechos humanos, la devolución de los bienes expropiados a ciudadanos estadunidenses tras la Revolución cubana y la extradición de cualquier terrorista o fugitivo que pueda encontrarse en la isla.

En el caso de Cuba, su política de reciclaje y de exigencias al gobierno estadounidense ha establecido una solución para salir de la lista de países patrocinadores de terrorismo, lo que ocurrió el 29 de mayo de 2015 después de 33 años de haber aparecido invariablemente en ella desde marzo de 1982. Con ello se logra un cambio en la percepción de riesgo de desarrollar vínculos con Cuba y, además, el país quedó excluido de un paquete de sanciones de la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro, relacionadas con el comercio de armas, programas de ayuda y restricciones a relaciones comerciales. Otros temas que ha presentado la parte cubana en las rondas de negociación incluyen terminar con el embargo impuesto a Cuba desde 1962 y con su complemento establecido en la Ley Helms-Burton de 1996, que establece restricciones legales para empresas e inversores estadunidenses en Cuba, además de la restitución del territorio de la base naval de Guantánamo.

De las cuatro rondas de negociación se reportan avances en temas vinculados con la aviación civil, el tráfico de personas, el fraude migratorio, las áreas marítimas protegidas, la hidrografía, las cartas náuticas y la salud. Asimismo, en los últimos meses se ha hecho público el restablecimiento la línea de ferrys entre Florida y La Habana, la licencia a un hospital neoyorkino para realizar un protocolo clínico a la eficaz vacuna terapéutica cubana contra el cáncer de pulmón, la visita a La Habana y los ovacionados conciertos de la Orquesta Sinfónica de Minnesota, la participación de botes estadunidenses en el torneo de pesca «Ernest Hemingway» -donde no participaban hace mucho tiempo- y el encuentro futbolístico amistoso entre el Cosmos de Nueva York y la selección nacional de Cuba. Desde luego, siguen otros temas pendiente en común, como el número de personal que habrán de tener acreditadas las representaciones diplomáticas. No obstante, la futura embajada de Cuba en Washington pudo abrir una cuenta bancaria al recibir una licencia del Departamento del Tesoro, que hoy opera a través de Stonegate, un pequeño banco con 22 oficinas ubicadas en el sur y oeste de Florida.

Ante esta situación, Marcelino Medina, Viceministro Primero de Relaciones Exteriores de Cuba, advierte que las actuales negociaciones con Washington son apenas una primera etapa de un proceso complejo y prolongado. Por su parte, el estadounidense Jeff Rathke, Vocero del Departamento de Estado, ha enfatizado que aún queda «trabajo por hacer» con Cuba antes de abrir embajadas, pues esto aún depende del restablecimiento oficial de las relaciones diplomáticas. Al final de cuentas, desde la perspectiva del gobierno de Estados Unidos, la normalización se basa en el resultado de las negociaciones y no en el deseo de concluir pronto el proceso.

Los posibles obstáculos políticos

Por otro lado, el proceso formal para la apertura de la embajada de Estados Unidos en Cuba está en función de la lectura política y administrativa de las facultades que el titular del Ejecutivo Federal tiene y de las correspondientes a los miembros del Congreso estadounidense. Además, se podría ver obstaculizado por la intervención de diversos grupos de interés, personificados en think tanks, medios de comunicación, partidos políticos, corporaciones y universidades. En términos procedimentales, el Ejecutivo debe enviar un aviso al Congreso con 15 días de antelación y, pese a que los legisladores no tendrán el poder de veto para impedir que se abra la misión, podrán condicionar el nombramiento de embajadores y también los recursos financieros para su operación y el habilitamiento de las instalaciones en que habrá ubicarse la embajada. De acuerdo con el artículo 2 de la Constitución estadounidense, se requiere del consejo y consentimiento del Senado para confirmar los nombramientos de embajadores y de otros funcionarios que establezca el presidente de Estados Unidos, aunque este tiene la facultad para cubrir todas las vacantes que ocurran durante el receso del Senado. Sin embargo, el hecho de establecer una embajada y nombrar al embajador en Cuba tendría que ser confirmado por el Comité de Relaciones Exteriores del Senado y luego por su pleno.

Entre los opositores de las acciones vinculadas con el giro dado por la administración de Obama hacia Cuba, destaca el senador republicano Marco Rubio, que constantemente declara que se opondrá a cualquier nombramiento de un embajador estadunidense en Cuba hasta que no se cumplan varios requisitos -vinculados con los derechos humanos y de propiedad- que considera imprescindibles. Otro fuerte opositor es Mario Díaz-Balart, Congresista republicano por Florida y promotor de una ley que incluye la «prohibición de fondos para una embajada u otro centro diplomático en Cuba». Por su parte, el senador demócrata Robert Menéndez ha mostrado su postura crítica ante el gobierno cubano, señalando las pocas posibilidades de que en el Congreso actual se presente la derogación de las leyes que establecen el embargo comercial. Para estos y otros detractores, los argumentos giran en torno a apoyar al pueblo cubano y no a quienes llaman sus opresores, como según ellos lo hace Obama.

En cambio, los partidarios del acercamiento con Cuba como Barbara Lee, Congresista demócrata por California y miembro del mismo subcomité en el que participa Díaz-Balart, han insistido en incrementar el intercambio comercial para mejorar la economía de ambos países. De igual manera el demócrata José Serrano, junto con los senadores republicanos Jeffrey Lane Flake y Michael Enzi, ha indicado la importancia de contar con una embajada para fortalecer la defensa de los intereses estadounidenses en Cuba y defender el derecho que tienen los ciudadanos de su país de hacer negocios en la isla. El problema, en opinión de estos y otros miembros del Congreso estadounidense, radica en el poder de la comunidad cubanoamericana en Florida. Sin embargo, pese a que la comunidad cubana radicada en Miami ha jugado un papel fundamental en períodos de elecciones (representa el 5% de la población de Florida), es importante reconocer que en las últimas jornadas electorales la falta de identificación de los hijos de exiliados con la causa cubana de antaño ha generado variaciones importantes. Específicamente, en 2012 el presidente Obama obtuvo el favor del 50% de electorado cubanoamericano para su reelección.

Por otro lado, un frente técnico y político que debe atenderse en el proceso para abrir la Embajada estadounidense en Cuba está definido por el Comité de la Cámara de Representantes sobre el Programa de Diseño de Embajadas del Departamento de Estado, que establece requisitos para cumplir con las políticas que garanticen seguridad y certeza a todos los ciudadanos de Estados Unidos que laboren en las embajadas de su país. De ahí que el Comité de Supervisión y Reforma Gubernamental de la Cámara de Representantes dé cuenta de que el diseño arquitectónico de los edificios de las representaciones diplomáticas en el extranjero esté en cumplimiento con los criterios establecidos por la Oficina de Operaciones de Edificios de Ultramar del Departamento de Estado.

La directora de esta oficina Lydia Muniz y Casey Jones, su director adjunto, han defendido las condiciones a favor para realizar la habilitación y apertura del edificio que albergará la Embajada estadounidense en Cuba. No obstante, el Presidente del Comité, el republicano Darrell Issa, y otros miembros como Jason Chaffetz han recordado los eventos de septiembre de 2012 en el que militantes islámicos atentaron contra el Consulado de Estados Unidos en Bengasi, Libia, cuyo resultado fue la muerte del embajador Christopher Stevens y de otros tres ciudadanos de su país. Esos hechos se han sumado a los atentados de 1983 en la Embajada en Beirut y los de 1998 en las Embajadas en Kenia y Tanzania, por lo que el Congreso ha exigido seguridad para su personal diplomático a partir de cambios en el diseño de edificios y la utilización de materiales resistentes a explosiones, que están sustentadas en la Ley para la Construcción Segura de Embajadas y Contraterrorismo de 1999.

La historia nos alcanza

En definitiva, el Congreso estadounidense es el órgano político facultado para decretar el fin de la política que establece el bloqueo contra Cuba, pero existen prerrogativas que Obama tiene para modificar sustancialmente la aplicación de esa acción. Si bien algunas facultades ejecutivas con relación a la política dirigida hacia la isla fueron traspasadas al Congreso con la Ley Helms-Burton de 1996, Obama puede actuar en temas como los viajes a Cuba, las telecomunicaciones y las remesas. Más adelante se debe trabajar en la autorización para establecer vuelos comerciales directos entre ambos países y en ampliar la lista de mercancías manufacturadas en Cuba o con insumos cubanos que pueden ingresar a territorio estadounidense mediante acciones ejecutivas. Un área importante de trabajo es la salud, en la cual Obama, al permitir los viajes de ciudadanos estadounidenses a territorio cubano, incluye la posibilidad de que los mismos reciban tratamientos médicos. Además, se debe autorizar la exportación de medicinas y equipos médicos, junto con la venta de materias primas para que en la isla se desarrollen medicamentos como el Heberprot-P y el Nimotuzumab, anticuerpo monoclonal resultados de la investigación en biotecnología para tratar el cáncer de cabeza y cuello avanzados, respectivamente.

Sin embargo, existen importantes aspectos en los que el Presidente estadounidense definitivamente no tiene margen para actuar. Un claro ejemplo es «la prohibición a subsidiarias de Estados Unidos en terceros países a comerciar bienes con Cuba, recogida en la Ley para la Democracia Cubana de 1992, así como la imposibilidad de realizar transacciones con propiedades estadounidenses que fueron nacionalizadas. He ahí el registro y la continuidad de temas que están en proceso de negociación para lograr la «normalización» de las relaciones entre ambos países, cuyo recorrido presenta un zigzagueo constante y con un largo tramo aún por recorrer.

JESÚS GALLEGOS OLVERA es profesor adscrito al Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (FCPyS-UNAM). ISMENE ITHAÍ BRAS RUÍZ es profesora adscrita al Centro de Relaciones Internacionales de la FCPyS-UNAM.

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