Las fuerzas armadas de Latinoamérica

6 diciembre, 2017 • Artículos, Latinoamérica • Vistas: 97

Procesos, avances y retrocesos

Arturo C. Sotomayor

Diciembre 2017

Material original de Foreign Affairs Latinoamérica Volumen 17 Número 4

FAL

Han pasado ya 3 décadas desde que Latinoamérica inició la llamada “ola democrática”, con la que dejó atrás regímenes autoritarios. Pocas fueron las democracias latinoamericanas que sobrevivieron a las dictaduras militares de las décadas de 1960 y 1970, como Colombia, Costa Rica y Venezuela. De ahí se explica que una de las prioridades de las transiciones democráticas fuera el evitar  los golpes militares que tanto asediaron a la región. Las políticas que se pusieron en marcha para frenar la insubordinación militar variaron sustancialmente con cada país. En Argentina, hubo juicios y reducciones del personal militar; en Brasil se redujo el presupuesto de defensa. En Chile tardaron mucho más que los vecinos y no se logró instituir un control civil sobre los militares hasta la muerte de Augusto Pinochet. Los incentivos para premiar la obediencia militar y castigar la insubordinación dependieron, en gran medida, del tipo de transición democrática. De acuerdo con los expertos, como Juan Linz, Guillermo O’Donnell, Alfred Stepan y Felipe Agüero, cuanto más pactada fue una transición democrática entre dictadores y civiles, más difícil resultó erosionar la autonomía institucional que gozaban los militares.

Hoy, transcurrido más de un cuarto de siglo desde que iniciaron esas transiciones democráticas, ¿cuál es el diagnóstico de las fuerzas armadas en Latinoamérica? Si bien es imposible generalizar, precisamente porque el grado del avance democrático varía con cada país, pueden identificarse tendencias regionales, adelantos en el control civil y también retrocesos en las políticas de defensa militar.

La paz perpetua en la región más insegura del mundo

Cualquier examen del estado que guardan las fuerzas armadas debe iniciar con una pregunta fundamental: ¿para qué sirve la fuerza militar? El reconocido sociólogo Charles Tilly planteó que los ejércitos nacionales fueron concebidos para salvaguardar y preservar un tipo de organización política especial: el Estado-nación. El Estado ha sido, en efecto, la única organización capaz de reclutar soldados en masa, leales a la patria y dispuestos a defenderla. Para Robert Art, otro académico estudioso de los temas de seguridad, las fuerzas armadas cumplen cuatro funciones fundamentales para preservar al Estado: defensa contra los ataques de enemigos próximos, disuasión para repeler adversarios futuros, fuerza para influir en rivales menores y capacidad bélica para enaltecer el prestigio nacional. Las grandes potencias ejercen el monopolio de estas cuatro funciones, mientras que el resto de los países mantiene fuerzas armadas para defenderse o disuadir a enemigos externos.

En Latinoamérica, la notable reducción de conflictos interestatales hace difícil justificar la existencia de fuerzas armadas a encarar amenazas externas. La última vez que se registró un conflicto armado fue en 1994, cuando Ecuador y Perú combatieron por el control del valle de la Cenepa. David Mares advirtió en Violent Peace (2001) que aunque no haya guerras en la región, algunos conflictos interestatales llegan a militarizarse. Por ejemplo, en la Operación Fénix de 2008, efectivos militares colombianos atacaron campos localizados en territorio ecuatoriano, pero controlados por el entonces grupo guerrillero de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El conflicto militarizó la relación entre Colombia y Ecuador, pero no desembocó en una guerra. Estos conflictos militares ocurren excepcionalmente, ya que la mayoría de las rivalidades regionales se han zanjado en las 3 últimas décadas. Argentina y Brasil son hoy aliados comerciales y políticos luego de años de mutua animosidad. Casi todos los conflictos territoriales entre Argentina y Chile se resolvieron durante la década de 1990. Del conflicto entre Ecuador y Perú queda apenas el recuerdo, porque una misión de paz regional medió y lo solucionó. En la región quedan sin resolver solo once conflictos territoriales, entre los cuales se encuentra el de las islas Malvinas, por el cual se libró una guerra en 1982.

A la reducción de conflictos territoriales y armados en la región, se añade otra tendencia particular que solo se ve en Latinoamérica. Desde 1992, se prefiere recurrir al arbitraje internacional y apelar a la Corte Internacional de Justicia para resolver conflictos territoriales añejos. Esta tendencia comenzó originalmente en Centroamérica. El Salvador, Honduras y Nicaragua fueron pioneros al resolver su diferendo internacional por el golfo de Fonseca con la intermediación de La Haya. Al paso del tiempo, más de siete casos latinoamericanos se han sometido a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, como el conflicto marítimo de Perú y Chile o el de Bolivia y Chile. Esta tendencia a legalizar más que a militarizar los conflictos y disputas territoriales, caracterizada por una paz perpetua, contribuye indirectamente a restarle importancia a las fuerzas armadas. Sin rivales externos y con conflictos territoriales y marítimos resueltos por vías jurídicas, ¿contra quién se va defender el Estado? ¿A quién se pretende disuadir, influir o impresionar con la fuerza militar?

A falta de una amenaza externa eminente y concreta, las fuerzas armadas de algunos países latinoamericanos han procurado señalarse otras misiones. Desde la década de 1990, países como Argentina, Brasil y Uruguay comenzaron a despachar efectivos militares a las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En el caso argentino, la experiencia resultó positiva para las fuerzas armadas, que encontraron en las misiones de paz de la ONU un medio para completar los salarios y mantener ocupada a una generación de oficiales de rango medio descontentos por la transición. Las fuerzas armadas de Uruguay convirtieron las OMP en su razón de ser y eso les permitió también sobreponerse a recortes presupuestales y crisis económicas. En Brasil, el envío de tropas al extranjero no se convirtió en una misión primaria o existencial para las fuerzas armadas, como en Uruguay, pero contribuyó al proyecto estratégico de darle a la diplomacia brasileña más visibilidad en la ONU. En la última década otros países latinoamericanos, como Chile, Paraguay, Perú e incluso El Salvador, Guatemala y más recientemente México, comenzaron también a enviar tropas a las misiones de la ONU. Entre 2000 y 2010 la contribución militar latinoamericana a las Naciones Unidas aumentó aproximadamente un 7%, y se concentró sobre todo en la misión en Haití. Por medio de la ONU, se internacionalizó un segmento muy pequeño de oficiales latinoamericanos. Con excepción de Uruguay y, en menor grado, de Argentina, menos del 1% de todas las fuerzas armadas de Latinoamérica han intervenido en las OMP. Los efectos de participar en esas operaciones también han sido más difusos y menos positivos que en Argentina. En el extranjero se reprodujeron pautas de conducta parecidas a las que se presentan en el ámbito interno. Las denuncias sobre abuso de poder, el uso de tácticas militares ofensivas para restaurar el orden público y la falta de transparencia pública fueron comunes en la misión de Haití. Hoy, se antoja como improbable que la región aumente su contribución militar a las misiones de la ONU cuando concluya la de Haití. En ese contexto, los esfuerzos por socializar y normalizar a las fuerzas armadas en las misiones externas no han rendido todos sus frutos.

La gran mayoría de los militares en Latinoamérica están ocupados en labores internas.

 Lo cierto es que la gran mayoría de los militares en Latinoamérica están ocupados en labores internas. Es histórica la práctica y costumbre de utilizar a las fuerzas armadas para desempeñar misiones dentro de sus fronteras. Con excepción de Chile y, en menor medida, Argentina y Brasil, los militares están entrenados para enfrentar amenazas del interior, como guerrillas, movimientos insurgentes y milicias. Asimismo, los soldados son los primeros en llegar a las zonas rurales cuando acontecen emergencias naturales o epidemias. En las últimas décadas se percibe una notable expansión de esas misiones internas. En Centroamérica, México, Perú e incluso Brasil y Colombia, se ha hecho común utilizar la fuerza militar como substituto fungible de la fuerza policiaca. Nuevamente, con excepción de Argentina, Chile y Uruguay, donde la seguridad pública está separada legalmente de la política de defensa, los militares de la región parecen estar condenados a fungir como agentes de cumplimiento de la ley. Que los militares tomaran las calles y fueran responsables de restaurar el orden público por el fracaso institucional de las policías fue una iniciativa de los propios políticos civiles, que además originalmente la consideraron excepcional y temporal; sin embargo, en lugares como Michoacán, Puerto Príncipe o Río de Janeiro, la militarización de las tareas de seguridad pública ha durado más de lo que previeron esos políticos.

Asimismo, la eficacia de las fuerzas armadas en el combate contra el crimen organizado es cuestionable. Las tasas de homicidio en Brasil o México han aumentado. Los abusos de poder y del uso de fuerza, como la tortura y las detenciones extrajudiciales, y las llamadas “víctimas colaterales” de los enfrentamientos entre militares y el narcotráfico, también se han incrementado, como lo demuestran las constantes denuncias de organizaciones no gubernamentales, por ejemplo Amnistía Internacional. De acuerdo con el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, en la región vive el 8% de la población mundial, pero se concentra el 33% de los homicidios. De las 50 ciudades más violentas del mundo en 2016, 42 se encuentran en Latinoamérica. Tan solo en Venezuela, donde se ha recurrido a efectivos militares y a las milicias para reprimir a las fuerzas políticas opositoras, hay 4 ciudades, incluida Caracas,  entre las 10 más violentas del mundo. Las 5 ciudades más peligrosas del mundo (Caracas, Acapulco, San Pedro Sula, Distrito Central y Victoria) son, paradójicamente, lugares en los que también hay presencia militar. De las 50 ciudades más peligrosas, 19 están en Brasil, 8 en México, 7 en Venezuela y 4 en Colombia. En concreto, la región más pacífica del mundo es también la más violenta, en gran medida por el crimen organizado y por los abusos de las propias fuerzas armadas del Estado.

Bajos presupuestos en defensa y poca modernización

Latinoamérica comparte otra característica: es la región que menos presupuesto dedica a la defensa en proporción con el La Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal) confirma estas cifras y revela que en los últimos 7 años el presupuesto de defensa se ha mantenido en torno al 1.3% del PIB de la región y 3.7% del presupuesto del Estado. Estos datos pueden ser interpretados de diferentes maneras. Por un lado, se puede afirmar que es saludable para la consolidación democrática de la región que se dedique menos del 2% del PIB al presupuesto de defensa; sobre todo, si se compara con las partidas de defensa en tiempos de las dictaduras, que en algunos casos alcanzó más del 8% del PIB. Igualmente, algunos analistas en materia de defensa, como la académica Wendy Hunter, consideran que el control presupuestal es el mecanismo más simple para ejercer el control civil sobre las fuerzas armadas: se les otorga una partida menor del erario para que desempeñen sus funciones primarias, pero se les restringe el presupuesto para evitar que sus recursos (armas y cañones) y su tamaño se volteen contra la incipiente democracia. Finalmente, se esperaría que lo que antes se gastaba en defensa hoy, en tiempos de paz, se destine a otros rubros, como educación y salud.

Comoquiera que sea, el bajo presupuesto asignado a la defensa nacional revela también debilidades institucionales difíciles de ignorar. De acuerdo con el Instituto Internacional para la Investigación de la Paz en Estocolmo (SIPRI), Centroamérica y el Caribe destinaron aproximadamente 7800 millones de dólares al gasto militar en 2016. Se trata de la cifra más baja del mundo y casi la mitad de lo que el África Subsahariana (la segunda región con menos gasto militar) desembolsó el mismo año (18 700 millones de dólares a precios constantes). Cabe preguntarse, por tanto, si es posible mantener niveles operacionales eficientes con un presupuesto de defensa y un gasto militar tan bajos. Dado que el tráfico de drogas tiene solo dos rutas para llegar al mercado estadounidense (por Centroamérica y México o por el Caribe) y que las fuerzas armadas de la región son las encargadas de decomisar ese contrabando, es difícil entender cómo bastarían los presupuestos raquíticos de defensa para enfrentar el incremento sustancial del narcotráfico.

Los presupuestos de defensa están más influidos por las variaciones en los precios de las materias primas que por las necesidades de defensa y seguridad.

Un análisis más detallado de los presupuestos de defensa en la región muestra también la falta de modernización. Brasil es buen ejemplo del dilema, porque es el único país latinoamericano que pretende ser potencia mundial, pero sus fuerzas armadas están rezagadas. Según datos del SIPRI, el país dedicó 23 700 millones de dólares al gasto militar en 2016, con lo que ocupa el decimotercer lugar de la clasificación mundial; no obstante, cuando se compara con otras potencias mundiales, se hacen evidentes sus vulnerabilidades militares. El Reino Unido, quinta potencia económica mundial, gastó más del doble (48 300 millones de dólares) en mantener una fuerza profesional de 150 000 efectivos, que representa la mitad de los 340 000 con que cuenta Brasil, la octava economía mundial. Brasil tiene más soldados rasos que alimentar que soldados profesionales por entrenar. Aquí también son reveladores los datos de la Resdal: el 74.7% del presupuesto de defensa brasileño está dedicado al gasto en personal, lo que incluye salarios, pensiones y retiros, y menos del 10% se destina a adquisiciones, instalaciones, maquinaria o investigación. Estas proporciones se repiten en casi toda la región, pues el gasto promedio en personal militar es del 71%, con una inversión de menos del 9% en modernización.

Cuando se desglosan los presupuestos de defensa por país se revelan también otras vulnerabilidades pues, en varios casos, están más influidos por las variaciones en los precios de las materias primas, como el petróleo o el cobre, que por las necesidades de defensa y seguridad. Así, el aumento en los gastos y los presupuestos militares que se dio entre 2007 y 2011 se debió en gran medida al auge de los precios de los insumos. De acuerdo a esa tendencia, estas cifras sufrieron en 2016 una caída pronunciada, de más del 7.5% en Sudamérica y 9% en Centroamérica, como resultado de las crisis económicas y del declive en los precios de las materias primas. El caso chileno es excepcional, pero también ilustrativo de este dilema. Según una ley que antecede a la dictadura, el 10% del ingreso total de las exportaciones de cobre debe ser canalizado a las fuerzas armadas. Además, en una cláusula secreta dispuesta por Pinochet, se establece que si el 10% de estas exportaciones son inferiores a los 90 millones de dólares, el fisco chileno deberá completar la partida, independientemente de cuáles sean las necesidades estratégicas del país.

Entre 2006 y 2016, cuatro países de la región aumentaron su gasto militar a una tasa mucho mayor que el crecimiento del Se trata de Honduras, donde hubo un golpe militar en el 2010, México, Paraguay y Venezuela. Estas tendencias indican que, en el mejor de los casos, hay poca discusión pública sobre los presupuestos militares o, en el peor, falta transparencia para asignar partidas basadas en necesidades estratégicas.

Genero y diversidad sexual

En los últimos años ha habido cambios notables en las políticas de género y diversidad sexual de algunos países de la región. El ingreso de las mujeres a las fuerzas armadas precede a la llegada de la democracia y data de la década de 1970, cuando aún había dictaduras. Aparte de su inclusión legal, su incorporación práctica fue mucho más compleja. Por décadas se permitió a mujeres participar en tareas militares muy específicas, como enfermería, y apenas muy recientemente se abrió el debate para incluirlas en posiciones de comando.

Los cambios en las políticas de género han sido resultado de dos procesos, uno interno y el otro externo. Internamente, la apertura de las fuerzas armadas a la participación de las mujeres comenzó con el nombramiento de ministras de Defensa. Chile fue el país pionero, cuando en 2002 Michelle Bachelet se convirtió en la primera Ministra de Defensa. Desde entonces, otras siete mujeres han ocupado esos puestos: María Cecilia Chacón de Bolivia, María Fernanda Espinosa de Ecuador, Nilda Garré de Argentina, María Liz García de Paraguay, Carmen Meléndez de Venezuela, Marta Lucía Ramírez de Colombia y Marta Ruiz Sevilla de Nicaragua. Aunque la cartera de Defensa es un puesto de carácter administrativo y no de comando, la llegada de mujeres a estos altos cargos públicos generó una saludable discusión y apertura para tratar esos temas en las fuerzas militares. Si las políticas de defensa pueden ser delineadas por mujeres, entonces los militares también tendrían que aceptar ser comandados por una mujer aparte de la presidenta. En efecto, la tasa de participación de las mujeres en las fuerzas armadas se ha incrementado en casi todos los países. Paradójicamente, el país con más cambios en la estructura de sus relaciones cívico-militares y en el reclutamiento de sus efectivos militares es Venezuela, donde las mujeres representan el 33.5% de las fuerzas. Este dato es significativo, porque a pesar de la mayor participación femenina, el estado que hoy guardan las fuerzas armadas venezolanas es crítico y no se descarta un golpe militar. Con excepción de Venezuela, las mujeres representan menos del 7% de todas las fuerzas armadas de Latinoamérica. Hasta hoy, solo catorce países permiten entrar en combate a mujeres soldado y ninguno es latinoamericano.

Las mujeres representan menos del 7% de todas las fuerzas armadas de Latinoamérica.

Fuera de la región, el debate sobre la inclusión de las mujeres en puestos de comando se aceleró como resultado de la participación latinoamericana en las OMP. La Resolución 1325 del Consejo de Seguridad, adoptada en octubre de 2000, pide a los Estados miembros y en especial a los que envían tropas a las misiones de paz que aumenten la representación femenina. Según datos de la Resdal, solo el 3% del personal uniformado en las OMP comprende mujeres, de las cuales el 84% está en puestos policiacos y no militares. Con el objetivo de aumentar las cifras, los principales aportadores latinoamericanos de tropas, encabezados por Argentina, Chile y Uruguay, pusieron en práctica políticas para facilitar el reclutamiento, entrenamiento y despliegue de mujeres en sus propios contingentes. La meta es que en el transcurso de la siguiente década se nombre la primera comandante de una misión de paz de la ONU. Como es de esperarse, esas políticas varían con los países y también entre fuerzas armadas; en efecto, las fuerzas aéreas y las navales son las que han hecho más avances en Argentina, Chile y Perú. Por el contrario, los ejércitos de la región aún imponen límites a la inclusión de mujeres en funciones de combate armado. Queda todavía un camino largo por recorrer.

Algo similar ha acontecido con el tema sobre diversidad sexual. Aunque hay grados de avance y variaciones internas, únicamente siete países latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay) se permite a homosexuales y lesbianas servir en las fuerzas armadas sin ser víctimas de discriminación, y solo Bolivia admite transexuales. Colombia fue el primero en aceptar homosexuales entre sus cuadros militares, cuando en 1999 un fallo de la Corte Constitucional eliminó la restricción del reclutamiento militar basada en orientación sexual. Casi todos los países en los que la comunidad homosexual es aceptada en las fuerzas armadas, lo han hecho por vías legales y jurídicas. Solo en Brasil se abrió el debate por el escándalo de la expulsión injusta de una pareja militar homosexual. A pesar de estos avances, son más los países latinoamericanos que castigan o prohíben la homosexualidad en sus contingentes militares.

Conclusión

En resumen, desde la democratización de Latinoamérica ha habido cambios profundos en la estructura, forma y composición de las fuerzas armadas. No obstante, como sostienen David Pion-Berlin y Rafael Martínez en Soldiers, Politicians, and Civilians: Reforming Civil-Military Relations in Democratic Latin America (2017), la reforma militar sigue siendo una tarea inconclusa. La falta de apertura y transparencia en la formulación de las políticas militares y de defensa, los conflictos en las misiones militares y el desigual grado de avance en materia de equidad de género y diversidad sexual hacen necesaria una discusión más amplia, democrática e incluyente. Este debate, indispensable en cualquier ejercicio democrático, no puede estar restringido al temor de los golpes militares que aún asecha a la región ni tampoco es exclusivo de los países que han conseguido más avances. El desigual progreso de la reforma militar en Latinoamérica indica que es en los países más rezagados, como México, donde se debe poner más presión social.

ARTURO C. SOTOMAYOR es profesor asociado en el Departamento de Ciencia Política y Geografía de la University of Texas, San Antonio, y Coordinador del Programa en Estudios Latinoamericanos en la misma institución.

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