La política exterior del gobierno de Bolsonaro

10 octubre, 2019 • Artículos, CEI Gilberto Bosques, Latinoamérica, Portada • Vistas: 8297

Entre el alineamiento con Estados Unidos y la independencia externa

Portafolio

Jacaranda Guillén Ayala

Una colaboración del Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques

Octubre 2019

Brasil es reconocido por su continuidad y pragmatismo en política exterior y por poseer una diplomacia institucionalizada y de desarrollo. Sin embargo, su política exterior es criticada por ser ambiciosa, egoísta y defensiva en dos aspectos: primero, porque en ocasiones ha preferido mirar y relacionarse más con el norte ―en específico mediante un alineamiento con Estados Unidos―, antes de ocuparse de su espacio de influencia natural y geopolítica en el sur; y segundo, porque la política exterior y su estrategia de integración regional han sido utilizadas como un medio, y no como un fin, para alcanzar o proteger sus intereses nacionales ―políticos, económicos y de seguridad―.

Principalmente, en los primeros años de vida independiente y durante la era de los regímenes militares, Brasil inclinó sus relaciones hacia Estados Unidos. No obstante, esa unilateralidad no fue ideológica, caso contrario, acercarse a ese país era conveniente para los deseos de supervivencia y expansionismo. Las aspiraciones hegemónicas del “gigante dormido” generaron por mucho tiempo recelo y desconfianza en los países vecinos, percepción que no cambió hasta que la reconfiguración del orden mundial, en las décadas de 1980 y 1990, empujó a Brasil a acercarse a la región, lo que además de mejorar su imagen ―al pasar de un paradigma de conflicto a uno de cooperación―, lo llevó a posicionarse como el líder regional al erigir las bases de la integración con el Mercado Común del Sur (Mercosur).

El éxito de su inserción regional, el fin de la dictadura militar, el regreso a la democracia, la adopción de un naciente y activo papel internacional, la llegada de nuevas ideas y enfoques políticos, diplomáticos y sociales, moldearon el rumbo de la política exterior brasileña. El acercamiento con Estados Unidos era indispensable, pero la región sudamericana y latinoamericana, así como la diversificación comercial, eran prioridades que ya no podían ser descuidadas. La historia había enseñado a Brasil que no era necesario enemistarse con ese país para asumir posiciones más autónomas, o bien, para diversificar las relaciones.

El triunfo electoral de Jair Bolsonaro y su discurso conservador y de ultraderecha en Brasil no solo inquietó a los sectores sociales y políticos internos, también despertó intranquilidad en la región y en el mundo. A nivel nacional, la mayor preocupación en la política exterior está en la transformación ideológica y de inéditos objetivos y prioridades que transgreden la tradición e historia diplomática y quebrantan las bases y los principios de la política exterior brasileña. En el exterior, sus discursos de campaña alertaron sobre el peligro que la victoria significaba para el reacomodo de las relaciones bilaterales, el futuro de la integración regional, la participación del país en ciertos foros regionales y multilaterales, y su legado en temas de la agenda internacional, como el multilateralismo y el cambio climático.

Quizá su modelo económico de apertura al exterior llevó a algunas contradicciones entre lo expresado en campaña y las primeras acciones en política exterior, por lo que, de una u otra forma, seis factores dominarán el rumbo de la política exterior del gobierno de Bolsonaro: 1) el apoyo electoral del grupo de cabildeo agrícola, de los empresarios e inversionistas, de los evangelistas y de los militares, actores que ya han influido, y seguirán haciéndolo, en las acciones externas; 2) la transformación ideológica, y es que no solo se busca terminar con el legado externo dejado por los gobiernos petistas, también se amenaza con condicionar el avance de iniciativas y mecanismos de integración regional a la ideología y rumbo político que opten o se susciten en los países vecinos; 3) el alineamiento con Estados Unidos podría resultar tan dañino como beneficioso en todos los ámbitos: bilateral, regional, multilateral, y por lo tanto en la presencia y el papel que tendrá en el escenario internacional; 4) el comercio es clave para el desarrollo nacional, en medio de la ideologización se pretende abrir la economía y los mercados a países desarrollados descuidados en gobiernos anteriores, a fin de insertarse más en los mercados globales y reducir el intercambio regional; 5) en el ámbito regional, Brasil ha sido artífice, ejecutor y ferviente promotor de la integración sudamericana, y aun cuando algunas iniciativas se han quedado en el intento, el futuro del Mercosur y otros bloques peligra y con ello las relaciones intrarregionales, y 6) la situación interna, desde la pérdida de popularidad, la falta de respaldo de un partido gobernante mayoritario, las diferencias y las bajas en el gabinete, hasta un Congreso fragmentado, una fuerte oposición social y el estancamiento de sus reformas.

Si bien, toda política exterior debe ser egoísta en aras de satisfacer el interés nacional, el papel regional o internacional que algunos países han adoptado, rebasa la frontera entre prioridades nacionales e internacionales, donde en ocasiones lo regional o multilateral pasa a formar parte del interés nacional. Ese es el caso de Brasil, un país que no debe olvidar su posición geopolítica, geográfica e histórica, un Estado que no siente pertenencia propia con el sur, pero cuyas aspiraciones tampoco son parte del norte. La recuperación económica y la estabilidad político-social definirán el éxito o fracaso tanto interno como externo de la gestión de Bolsonaro.

Doctrinas, bases, principios e historia de la política exterior brasileña

De la independencia nacional a los regímenes militares y a la democratización en Brasil, la política exterior brasileña ha oscilado entre dos doctrinas: la del necesario y conveniente alineamiento con Estados Unidos, y la de una política exterior más independiente con el objetivo de diversificar las relaciones del país y tener espacios de mayor autonomía. Las bases de la política exterior de Brasil fueron establecidas por el fundador de la diplomacia brasileña, José Maria da Silva Paranhos Junior, conocido como el Barón de Río Branco, quien fungió como Ministro de Relaciones Exteriores entre 1902 y 1912. Su mayor legado es la resolución pacífica de las disputas fronterizas con los países vecinos y la tradición del pragmatismo diplomático. Para el Barón, estrechar relaciones con Estados Unidos determinaría la influencia de Brasil en Sudamérica para ejercer un papel estabilizador y hegemónico, similar al de Estados Unidos en el norte, pero mediante una forma pacífica y sin intervenciones militares. Al mismo tiempo, una alianza con Estados Unidos ayudaba a contener los deseos imperialistas europeos sobre la Amazonia.

Como una segunda visión de la política exterior brasileña, a principios de la década de 1970, Francisco Clementino de San Tiago Dantas, junto con Afonso Arinos de Mello Franco y João Augusto de Araújo Castro, diseñaron la denominada “política exterior independiente”. Esta doctrina implicó diversificar las relaciones internacionales para ampliar los espacios de autonomía y negociar libremente, evitando los alineamientos con países o bloques, en específico con Estados Unidos. Posteriormente, entre mediados y finales de la década de 1970, nació una tercera doctrina con Antonio Azeredo da Silveira, autor del “pragmatismo responsable”, conforme el cual era necesario una política externa más universal ―acercarse a los países del entonces Tercer Mundo (África, Asia y Latinoamérica)―, sin temor a confrontarse con Estados Unidos cuando los intereses nacionales estuvieran en juego.

El triunfo electoral de Jair Bolsonaro y su discurso conservador y de ultraderecha en Brasil no solo inquietó a los sectores sociales y políticos internos, también despertó intranquilidad en la región y en el mundo.

En el ámbito institucional, el responsable de la política exterior brasileña es el Ministerio de Relaciones Exteriores, establecido en 1889. Desde sus inicios, la formación, la visión y las tareas del Itamaraty fueron influidas por la doctrina del Barón de Río Branco, visión que otorgó al servicio diplomático coherencia, profesionalismo y continuidad histórica, así como cierta autonomía e inmunidad ante los cambios políticos y de gobierno acontecidos en la historia brasileña, algo que no posee ningún otro ministerio o agencia gubernamental en ese país.

Si bien en los inicios de la política exterior brasileña predominó el unilateralismo con Estados Unidos y aun cuando las relaciones internacionales regresaron por momentos a ese alineamiento (por ejemplo durante la Segunda Guerra Mundial y en la Guerra Fría), el orden internacional, la necesidad de diversificar la dependencia, el regreso de la democracia y nuevas normas como la adopción de la Constitución en 1988, establecieron una nueva agenda cuyos temas ya no pudieron ser descuidados, entre estos el ámbito regional e internacional. En el acto, las bases de la política exterior brasileña quedaron plasmadas en el artículo 4 constitucional, disposición que enlista los diez principios básicos de las relaciones internacionales de ese país: independencia nacional; defensa de los derechos humanos; autodeterminación de los pueblos; no intervención; igualdad entre los Estados; defensa de la paz; solución pacífica de los conflictos; repudio al terrorismo y al racismo; cooperación entre los pueblos para el progreso de la humanidad, y concesión del asilo político. Asimismo, en su párrafo único, ese artículo señala que Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de Latinoamérica, con vistas a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones.

El viraje en el enfoque internacional de Brasil y en sus relaciones regionales comenzó en la década de 1980 y se consolidó en la década de 1990, cuando pasó del conflicto a la cooperación. En la década de 1980, participó más activa y conjuntamente en las preocupaciones y los problemas de los países sudamericanos y de aquellos conocidos como países en vías de desarrollo (la crisis en Centroamérica y el Grupo Contadora, la deuda externa regional y el Consenso de Cartagena, el organismo Pancafé con Venezuela, la Asociación Latinoamericana de Integración, entre otros), enfrentándose incluso a Estados Unidos en algunas de estas posiciones.

Para la década de 1990, la política exterior se había redefinido, y para estar bien con el mundo, Brasil había decidido estarlo primero con sus vecinos. El país reforzó el ámbito bilateral y regional (Cuba, Argentina, el Mercosur, la Cumbre Iberoamericana, la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, entre otros) bajo una actitud independiente, ambiciosa y activa en el sistema internacional, pero basada en el principio de la integración regional. A la par, construiría con Estados Unidos una agenda positiva que le otorgaría credibilidad internacional. Así, buscó conciliar diferencias e implementar mecanismos de acción conjunta y diversificó las relaciones (incluso las comerciales) mirando a los continentes africano, asiático y europeo. De igual forma, mantuvo una presencia activa en los foros multilaterales (la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el G-77, la Organización de las Naciones Unidas ―ONU―, entre otros) en defensa de los países en vías de desarrollo, y actualizó su agenda internacional conforme las nuevas cuestiones (derechos humanos, medio ambiente, entre otros). Al término de esa década, el mayor logro fue el Mercosur, que se convirtió en el eje de la política exterior y convirtió a Latinoamérica en destino. Además, al liderar la integración regional, Brasil se convertía en el líder de Sudamérica.

La diversificación de las relaciones, la participación regional y los procesos de integración sudamericana, a la par de una mayor vocación internacional y de consolidar la imagen de Brasil en el mundo, mientras el acercamiento con Estados Unidos debía ser cauto. Este fue el enfoque que predominó durante los salientes gobiernos petistas, y que no cambió hasta la llegada de Michel Temer a la presidencia brasileña.

Las primeras acciones en política exterior del gobierno de Bolsonaro

La política exterior de Bolsonaro ha estado marcada por la contradicción y algunos reveses entre el discurso electoral y las primeras acciones de gobierno. Pocos temas durante su campaña evidenciaron las líneas que seguiría su gobierno: alineamiento con Estados Unidos; profundizar los vínculos con Israel e Italia; trasladar la embajada brasileña en Israel a Jerusalén; retirarse del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular de la ONU; abandonar el Acuerdo de París sobre cambio climático; confrontación con China; posible intervención militar en Venezuela, entre otros. No obstante, una vez en el poder, la incoherencia en la agenda externa ha sido una constante.

Cuando asumió el ejecutivo, Bolsonaro llamó a liberar al Ministerio de Relaciones Exteriores y al país del sesgo ideológico heredado en las relaciones internacionales por los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT). La excesiva ideologización también fue criticada por el ahora Ministro de Economía, Paulo Guedes, quien dijo que Brasil había quedado preso de alianzas ideológicas lo que era malo para la economía. Las prioridades geográficas e ideológicas quedaron claras: el nuevo gobierno se realinearía con Estados Unidos y con países desarrollados, replantearía las relaciones regionales y promovería la apertura económica y pro mercado en las futuras negociaciones comerciales del país. Enseguida, nombró a Ernesto Araujo como Canciller, de orientación trumpista, quien dijo que la política exterior debía acompañar la regeneración que viviría Brasil. Posteriormente, la gestión de ciertos miembros del cuerpo diplomático fue duramente criticada y algunos de ellos fueron removidos de sus cargos, como es el caso del entonces Embajador en Estados Unidos, Sergio Amaral, y a la par se anunció el cierre de embajadas en El Caribe.

La política exterior de Bolsonaro ha estado marcada por la contradicción y algunos reveses entre el discurso electoral y las primeras acciones de gobierno.

En estos 9 meses de gestión, la agenda externa ha abarcado los ámbitos bilateral, regional e internacional. Primeramente, Bolsonaro visitó Estados Unidos, alejándose de la tradición diplomática brasileña de iniciar con Argentina. Los objetivos del encuentro fueron comerciales, militares e ideológicos. Su segunda visita la dedicó a Chile, para participar en el Encuentro de Presidentes del Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur), iniciativa donde convergen figuras de derecha y a la que Bolsonaro apoya en detrimento de la probable extinción de la Unión de Naciones Suramericanas. También en el ámbito bilateral, se reunió con su homólogo israelita y enseguida visitó ese país para negociar acuerdos en ciencia y tecnología, defensa, seguridad pública, aviación, salud y medicina. En esa ocasión, Bolsonaro abrió una oficina diplomática en Jerusalén, como una extensión de la embajada en Tel Aviv. No obstante, no precisó una fecha para trasladar la embajada brasileña a Jerusalén.

En su oposición al multilateralismo, cumplió su promesa de retirarse del pacto sobre migración. En cuanto a la ONU y el Acuerdo de París, moderó sus argumentos y optó por la permanencia. En el espacio regional, también suavizó sus opiniones hacia la OEA y en el Mercosur ha acelerado cambios como la modernización y apertura del mecanismo. El mayor de estos ha sido la conclusión de las negociaciones de un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea, instrumento que volvió a estancarse luego de la oposición de los productores agropecuarios y grupos ambientalistas de diversos países europeos, pero principalmente de Francia. A este obstáculo se suman los incendios en la Amazonia brasileña y las disputas con Alemania y Francia respecto a la deforestación en esta zona. En otros foros como el BRICS (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica), Bolsonaro señaló que las instituciones financieras de este bloque son una herramienta eficaz para el desarrollo de la economía brasileña.

En las relaciones comerciales, la retórica hostil hacia China también pasó de la confrontación al deseo de elevar el comercio. Esto a pesar de que entre sus primeras visitas estuvo en Japón, Corea del Sur y Taiwán. Por otro lado, mientras el acuerdo comercial entre el Mercosur y la Unión Europea permanece estancado, Brasil ya ha iniciado negociaciones en la materia con Estados Unidos, y espera avanzar con México también en un acuerdo similar.

Si bien la política exterior de Bolsonaro presenta una ruptura con los gobiernos del PT, las primeras acciones muestran un realineamiento en diversos temas desaprobados durante la campaña, pero que al final perjudicarían el desarrollo nacional. Finalmente, especial atención deberá darse a los siguientes asuntos y retos más próximos en la política exterior brasileña: la relación con Rusia y China, el primero es gran importador de productos agrícolas brasileños y de proyectos de cooperación conjuntos en energía, espacio, equipo militar y energía nuclear, el segundo es el principal destino de las exportaciones de Brasil; la disputa con Francia, e incluso con Alemania, por la Amazonia; la entrada en vigor de un acuerdo de libre comercio con Chile, y la posible convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico; la participación en la crisis venezolana; los cambios electorales en Argentina y en Uruguay que podrían condicionar el futuro del Mercosur, más allá del estancamiento en Europa, y la relación con Bolivia, principal proveedor de gas. Sin olvidar los compromisos electorales que Bolsonaro asumió durante su campaña, y algunos de los cuales transgreden al ámbito de la política exterior brasileña.

JACARANDA GUILLÉN AYALA es licenciada en Relaciones Internacionales y maestra en Estudios México-Estados Unidos por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Desde 2010 es miembro de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI). Fue asesora parlamentaria en asuntos internacionales en la Consultoría Jurídica del Senado de la República. Actualmente es investigadora del Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado de la República. Sígala en Twitter en @jackyga3.

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