La nueva época petrolera en México

26 julio, 2018 • Artículos, Latinoamérica, PJ Comexi, Portada • Vistas: 1719

El Exprés

Grant M. Sunderland

Julio 2018

Una colaboración del Programa de Jóvenes del Comexi

El triunfo de Andrés Manuel López Obrador en las elecciones presidenciales es indudablemente histórico para México. Como ha ocurrido en otros países, López Obrador se posicionó exitosamente como el candidato antiestablishment, prometiendo romper con el sistema político y económico. En cuanto a su visión económica, el entonces candidato adoptó un tono más nacionalista y criticaba el modelo económico mexicano de las últimas décadas. Había varias señales durante la campaña que indicaban que López Obrador sería pragmático con la inversión. Su conciliación con el sector privado y con los inversionistas extranjeros en los días posteriores a su triunfo muestra que el nuevo gobierno trabajará con el sector privado hasta cierto grado.

Sin embargo, hay una excepción: el sector energético, sobre todo la exploración y producción de petróleo. Además de la corrupción, ningún tema fue tan criticado durante la campaña como la reforma energética de 2013. Dicha reforma abrió todo el sector energético —petróleo, electricidad, renovables, entre otros— a la inversión privada nacional y extranjera. López Obrador critica la reforma como la “privatización del sector” y prometía revocarla al ganar la presidencia. A pesar de su retórica, la reforma era necesaria. La producción de petróleo crudo de Petróleos Mexicanos (Pemex) ha caído desde su récord en 2004 de 3.4 millones de barriles diarios hasta 1.95 millones en 2017. Pemex solo no podía mantener la producción necesaria, así que la reforma abrió la puerta a empresas privadas.

En el corto plazo, los resultados son mixtos. Por un lado, las empresas han anunciado inversiones potenciales por 161 000 millones de dólares en la exploración y producción si sus inversiones se concretan en las próximas décadas. En pocos años ha habido hitos, incluyendo descubrimientos significativos en aguas someras y la apertura de miles de gasolineras privadas. Por el otro lado, la opinión pública sobre la reforma ha caído después del “gasolinazo”, una serie de aumentos en el precio de gasolina. Según una encuesta realizada por El Financiero en abril de 2018, 61% de los mexicanos considera que la reforma no está dando buenos resultados. A pesar de sus percepciones, la reforma seguramente proveerá más en los próximos años si el nuevo gobierno lo permite.

Hay mucha incertidumbre sobre el futuro de la reforma durante el próximo sexenio. Durante la campaña, López Obrador y algunos de sus asesores señalaban su intención de revocar la reforma o cancelar contratos (uno atrevió abogar por la expropiación) al llegar a la presidencia. El consenso ahora entre analistas es que no será revocada, pero pondrá obstáculos para la inversión privada que, en efecto, paralizaría al nuevo sector energético en su infancia, cuando más apoyo necesita. Privilegiar políticas proteccionistas donde el Estado limita la participación del sector privado —cuando otros países de la región están facilitando la inversión— tendría consecuencias negativas para el futuro desarrollo económico de México. Desafortunadamente las señales —hasta ahora— indican que el gobierno de López Obrador podría retroceder la política petrolera del país.

Riesgos al sector petrolero

La retórica de López Obrador en contra de la reforma energética durante la campaña (y antes) ha preocupado a muchos inversionistas nacionales y extranjeros. Hasta ahora, se han planteado algunas políticas, pero por el momento no hay detalles o planes concretos sobre cómo cumplirlas. Las políticas propuestas incluyen la reducción o congelamiento de los precios de la gasolina (en términos reales), la construcción de dos nuevas refinarías (más la modernización y la reconfiguración de las existentes), y la revisión de los contratos de exploración y producción firmados durante el sexenio de Enrique Peña Nieto. No obstante, el equipo no ha presentado detalles concretos, y la presencia de algunas voces radicales en el círculo cercano de López Obrador refleja la posibilidad de que la posición del nuevo gobierno es hostil a la inversión privada en el sector petrolero.

Además de la corrupción, ningún tema fue tan criticado durante la campaña como la reforma energética de 2013.

A pesar de la retórica, ha habido mucha moderación del tono. El equipo lópezobradorista ha señalado que no es su prioridad revocar la reforma. No hay ninguna mención sobre la energía en las catorce prioridades legislativas del Presidente electo. (La reforma educativa, que también fue criticada severamente en la campaña, no tuvo tanta suerte.) Ante ello, la retórica a favor de la revocación de los contratos petroleros también ha acabado. Sin embargo, esto no quiere decir que las empresas de exploración y producción tendrán continuidad. Más bien es probable que el sector petrolero sea sometido a varios cambios después de la toma de protesta.

El riesgo con mayor probabilidad para las empresas petroleras es que el próximo gobierno detenga las rondas petroleras. López Obrador ha propuesto revisar los contratos petroleros otorgados en los últimos 3 años para verificar que no haya irregularidades. Dado que las rondas gestionadas por la Comisión Nacional de Hidrocarburos eran altamente transparentes, es poco probable que se encuentren casos de corrupción. Sin embargo, hay un riesgo que justifica un freno de nuevas licitaciones durante un periodo de revisión.

Además, de frenar nuevas licitaciones, es factible que se impondrán obstáculos regulatorios a las petroleras. Las áreas donde es altamente probable que se refuercen las leyes son, principalmente, en temas ambientales y en el acceso a tierras. Estas áreas forman parte de la narrativa izquierdista durante la campaña y nuevas regulaciones más estrictas podrían complacer a sus bases políticas. Dependiendo de las intenciones del nuevo gobierno, las regulaciones podrían efectivamente parar actividades en los campos ya licitados. Con ello, se ha visto a varios países usar la amenaza de multas ambientales para negociar mejores acuerdos con las petroleras. Podría ser el caso para este gobierno en lo que nuevos pozos empiezan a producir en los próximos años.

Hacia más nacionalismo de recursos

La retórica del Presidente electo y su equipo sugiere un creciente papel del Estado en la economía. En cuanto al sector energético, parece que Pemex tomaría las riendas. Sin embargo, el estado financiero grave (su deuda financiera suma 102 000 millones de dólares, más 70 000 millones de dólares de deuda pensionaria) significa que tiene poco margen para operar efectivamente. Esto impide que la empresa pueda realizar las inversiones necesarias para efectivamente crear valor. Frente a este escenario, hay muchas incertidumbres sobre los planes del nuevo gobierno para fortalecer a Pemex.

Se puede analizar la política petrolera de otros países para anticipar cambios potenciales bajo el mandado de López Obrador. Un buen ejemplo es Brasil que, en 2010, bajo el entonces presidente Luiz Inácio Lula da Silva, emprendió reformas que aumentaron el papel del Estado en el sector petrolero. A partir de 2007, se descubrieron una serie de campos petroleros gigantescos en la zona costa afuera, pré-sal. El Presidente izquierdista consideró que el existente régimen de concesiones era desfavorable para el país, por lo que impulsó nuevas leyes para favorecer a la empresa estatal Petrobras. En 2010 se introdujo un nuevo régimen de contratos de producción compartida (la estructura legal de la mayoría de los bloques licitados en México) que requirió que Petrobras operara los bloques y recibiera un mínimo de 30% de participación en cada contrato. Es importante destacar que las leyes aplicaban a nuevos contratos petroleros solo en la zona pré-sal, y no afectaban contratos existentes. Sin embargo, esto frenó el ritmo de desarrollo y contribuyó a la crisis económica que vivió el país. En 2016 el Congreso empezó el proceso de revertir estas leyes y buscar así restaurar la confianza entre los inversionistas.

México podría entrar de lleno a una nueva era de nacionalismo de recursos.

El equipo de López Obrador debe de estudiar el caso de Brasil. Se escucha que las nuevas licitaciones (asumiendo un freno) podrían tener cláusulas que estipulan que Pemex opere y tenga una participación financiera gratis y garantizada. Estas condiciones podrían hacer que las petroleras extranjeras reconsideren quedarse en México (aunque algunas quedarían en espera de un gobierno más pragmático). La mayoría de los países acaban de pasar por un ciclo de liberalización en sus políticas petroleras en respuesta a la caída de los precios del petróleo en 2015. Considerando esto, las petroleas pueden abandonar México e ir a varios países —incluso Brasil— para redesplegar su capital.

En teoría, existen otras vías para mejorar los estados financieros de la paraestatal sin arriesgar la salida de petroleras extranjeras. La primera es otorgar a Pemex más autonomía financiera y operacional. El asunto que más afecta a Pemex es su carga tributaria. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público grava esencialmente 100% de su ingreso. Si Pemex fuera gravado al mismo nivel que las privadas (~75%), podría jugar en un piso parejo e invertir eficientemente en actividades rentables que maximizan valor. Igualmente, se podría considerar la desinversión en negocios no rentables —como la refinación— pero es poco probable que esta decisión tenga el apoyo político necesario. Finalmente, una oferta pública inicial de una porción de Pemex inyectaría capital nuevo y mejoraría la gobernanza de la empresa con la presencia de accionistas externos. Listarse en la bolsa necesitaría una enmienda constitucional y, similarmente, es probable que los corrientes políticos impidan la venta pública de acciones.

Conclusión

López Obrador llegará a Los Pinos con un mandato para cambiar el modelo político y económico del país. A pesar de preocupaciones del sector privado durante la campaña, el equipo del Presidente electo ha indicado, en los días posteriores de la elección, que buscará una relación pragmática con el sector privado. Sin embargo, aún quedan dudas sobre si el sector petrolero, que algunos miembros del equipo de López Obrador han destacado como “especial”, será visto con la misma actitud. México podría entrar de lleno a una nueva era de nacionalismo de recursos.

La magnitud de este ciclo aún no es clara. Aún quedan 4 meses antes de la toma de protesta, lo que significa que faltan muchos detalles sobre los planes que se piensan ejecutar. Por el momento las señales apuntan hacia que el escenario más probable es que no haya ni una revocación de la reforma ni una cancelación arbitraria de contratos petroleros, aunque esto difícilmente implicaría continuidad. Hay un riesgo de que se paralice la reforma mediante un freno de nuevas licitaciones y regulaciones pesadas que compliquen las operaciones de las empresas que ya están perforando en el país. Paralelamente, Pemex podrá ser favorecido con leyes que exijan que la empresa sea el único operador y goce de una participación gratis y garantizada, lo cual ha demostrado ser problemático para un adecuado funcionamiento de la industria en otras geografías.

Un escenario más optimista emergería si las voces pragmáticas en el nuevo gabinete fueran escuchadas, y las empresas privadas no fueran sometidas a cambios drásticos. Sin duda, el arranque de la producción en los próximos años en los campos otorgados durante el sexenio de Peña Nieto aportará nuevos fondos que López Obrador podrá utilizar para avanzar en su agenda de desarrollo. Llegar a un escenario ganar-ganar sería el mejor resultado para el país. Ya veremos donde va la conversación en los próximos meses.

GRANT M. SUNDERLAND es un Consultor Senior en la práctica de energía y recursos naturales de FTI Consulting en México, donde su principal actividad es orientar a las empresas en sus estrategias de asuntos públicos y en las relaciones con el gobierno.

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