La agenda pendiente de la ONU

16 diciembre, 2015 • Artículos, Asuntos globales, Del Archivo, Portada • Vistas: 3491

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Material original de Foreign Affairs Latinoamérica Volumen 15 Número 4

Darío Castillejos

Darío Castillejos

A 70 años de su creación, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) presenta un cuadro de logros, de tareas por cumplir y de incertidumbres sobre su futuro. Desde el punto de vista de la creación de normas que guían el comportamiento de los Estados, los resultados son impresionantes. Tratados, convenciones, protocolos, pactos y otros documentos jurídicamente vinculantes constituyen la fuente más importante del Derecho internacional contemporáneo. Su existencia, al igual que las sentencias de la Corte Internacional de Justicia, no hubiese sido posible sin la ONU.

La organización mundial también ha sido clave para llamar la atención sobre situaciones que ponen en peligro la paz y la seguridad internacionales. Los informes de sus expertos han dado la voz de alarma, ente otros, sobre el peligro del crecimiento demográfico incontrolable, la contaminación de los mares, la destrucción de los recursos naturales, los ataques a la vigencia de los derechos humanos y las consecuencias devastadoras del cambio climático. Los ejemplos son innumerables; el significado de la acción de la ONU incuestionable.

El trabajo del personal de la ONU sobre el terreno se dirige a los aspectos más dolorosos de las tragedias humanas. La asistencia que ofrece a millones de refugiados la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) proporciona alivio a quienes se ven obligados a huir de su país. La atención especial a la niñez que brinda el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) no puede pasar inadvertida. Las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz, de las cuales hay en la actualidad 17 misiones, contribuyen, en la medida de sus posibilidades, a la reconstrucción después de un conflicto y al establecimiento de acuerdos de paz, impiden que la violencia se propague y proporcionan ayuda después de desastres naturales.

En el campo del conocimiento de los problemas de desarrollo los trabajos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han dejado una huella profunda. A ellos se debe una aproximación que permite salir de los índices de crecimiento del PIB para adentrarse en otras variables como la esperanza de vida, la salud, la educación, la situación de la mujer o los derechos humanos. A ellos se deben, también, estudios pertinentes para conocer su importancia para el desarrollo de sistemas democráticos y para la lucha contra la violencia.

APLAUSOS Y ABUCHEOS

Los ejemplos anteriores son una muestra de las múltiples acciones auspiciadas por la ONU y dan validez a la frase tantas veces repetida: si la ONU no existiera, habría que inventarla. Sin embargo, entre los estudiosos de las Relaciones Internacionales, las élites políticas y los medios de comunicación hay un gran escepticismo sobre la organización. Para algunos es una reliquia del pasado, incapaz de resolver las inercias burocráticas que la ahogan, flexibilizar las formas tradicionales de operación que la paralizan y adaptarse a las nuevas fuerzas que mueven la economía y la política internacional. Para otros, el éxito de sus actividades requeriría una agenda más acotada, mayor realismo en las responsabilidades que se le atribuyen y, ante todo, un verdadero compromiso de los Estados miembros con sus actividades.

La falta de tal compromiso se advierte, principalmente, en la escasez de los recursos financieros que le otorgan. Hay una distancia notable entre lo que se espera de la ONU en el imaginario de la opinión pública y los recursos que tiene para hacerlo.

¿Cuáles son los principales reclamos que se hacen al funcionamiento de la ONU? ¿Cuáles son las posibilidades de que se les dé respuesta? Las críticas al funcionamiento de la ONU tienen que ver con dos tipos de problemas. Por un lado, con el funcionamiento de sus órganos principales; el Consejo de Seguridad es el mejor ejemplo. Por el otro, los derivados de su naturaleza misma: concebida hace 70 años, mantiene su carácter de organismo gubernamental en momentos en que muchos otros actores —empresarios, proveedores de bienes públicos, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación— son piezas claves para fortalecer los lazos de cooperación entre los pueblos.

UN CONSEJO DE SEGURIDAD ACTUALIZADO

La reforma del Consejo de Seguridad es, sin lugar a dudas, una de las tareas pendientes más difíciles de cumplir. Se trata del órgano de mayor peso en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, cuyas decisiones son obligatorias y comprenden, entre otras, la aplicación de sanciones económicas, las medidas diplomáticas o las acciones de carácter militar. No obstante, su composición, su forma de trabajo y su proceso de toma de decisiones no han cambiado desde 1945. El único cambio que ha sufrido fue la ampliación de 11 a 15 miembros, pero sin modificar el aspecto central de su toma de decisiones: que sus cinco miembros permanentes puedan ejercer el veto. Ese privilegio correspondió a los vencedores de la Segunda Guerra Mundial (China, Estados Unidos, Francia, el Reino Unido y la Unión Soviética; después de su desaparición, la última fue sustituida por Rusia).

La reforma del Consejo de Seguridades, sin lugar a dudas, una de las tareaspendientes más difíciles de cumplir.

Son bien conocidas las dos grandes posiciones que han dominado el debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad desde hace casi 20 años. Por una parte, quienes aspiran a ser parte de la categoría de miembros permanentes —Alemania, Brasil, la India y Japón—, que sustentan su demanda en el peso regional, el desarrollo económico o las contribuciones a los trabajos de la ONU. Por la otra, quienes llaman a poner por delante la mayor apertura y diálogo del consejo con otros órganos de la ONU, la reglamentación del uso del veto y una ampliación de su membrecía que dé mayor representación a las grandes regiones geográficas y que contemple la posibilidad de reelegirse hasta por un periodo de 8 años.

Independientemente de los méritos de una y otra posición, el hecho es que la reforma se encuentra en un laberinto sin salida al que pocos le otorgan importancia y solo es prioridad en la política exterior de quienes aspiran a ser miembros permanentes. Mucha tinta ha corrido sobre la manera en que los creadores de la Carta de la ONU previeron un sistema que no podría modificarse, en particular en lo relativo al ejercicio del veto. El entendimiento entre los miembros permanentes es la condición sine qua non para proceder a implantar las medidas previstas en el capítulo 7. De no ocurrir, la parálisis se considera, paradójicamente, la mejor opción para mantener la paz.

ENTRE ERRORES Y ACIERTOS

 

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En la década de 1990, el fin de la Guerra Fría dio lugar a una etapa de entendimiento entre los miembros permanentes que permitió albergar esperanzas de constituir un orden internacional en el que desempeñaría un papel central el Consejo de Seguridad. Fue entonces cuando este abrió la puerta a los acuerdos de paz que pusieron fin a diversos conflictos regionales. La seguridad internacional se interpretó de tal manera que no solo se refiriera a terminar conflictos armados, sino también a crear las instituciones civiles necesarias para instaurar regímenes democráticos que tuvieran el debido respeto por los derechos humanos. Entonces, las organizaciones para el mantenimiento de la paz tuvieron responsabilidades mucho más amplias que en el pasado. Sin duda, fueron momentos de triunfo para el Consejo de Seguridad.

La situación no duró mucho tiempo. El desacuerdo entre los miembros permanentes reapareció a comienzos del siglo XXI y provocó la puesta en marcha de acciones militares ajenas a las decisiones del Consejo de Seguridad. Así, quedó en evidencia la fragilidad de un principio tan esencial del Derecho internacional como es la prohibición del uso de la fuerza cuando no es autorizada por ese órgano. Irak, Kosovo y Serbia dieron testimonio de ello.

En el tercer lustro del siglo XXI se han multiplicado los conflictos y se ha desdibujado el papel del órgano destinado a buscarles una solución. La mayor parte de los conflictos de extrema gravedad en nuestros días —Siria, Ucrania, Yemen y el Estado Islámico— no son objeto de negociaciones sustantivas en el Consejo de Seguridad. Las divisiones entre los miembros permanentes recuerdan los días de la Guerra Fría. Por un lado, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido, y, por el otro, China y Rusia. Con excepción de la solución que se dio al problema de las armas químicas, no se ha abierto espacio en las decisiones del consejo a la tragedia de Siria.

A pesar de que una de las demandas frecuentes para reformar el Consejo de Seguridad ha sido mejorar los métodos de trabajo, el hecho es que en los últimos 4 años se ha ensanchado la brecha entre los miembros permanentes y los no permanentes. Los miembros de la sociedad civil que dan seguimiento a sus trabajos señalan que el consejo opera ahora en dos grupos, de los cuales el de los no permanentes está marginado y se entera con tardanza de los asuntos que se discuten.

El único signo de esperanza para el ejercicio de la negociación, la diplomacia y la solución pacífica ha sido el tratamiento del programa nuclear de Irán. Más de 2 años de negociaciones entre los miembros permanentes más Alemania, el alto representante de la Unión Europea e Irán, permitió llegara al Plan de Acción Integral Conjunto que el Consejo de Seguridad hizo suyo en la resolución 2231 aprobada por unanimidad el 20 de julio de 2015. Se trata de un triunfo de la diplomacia que, a pesar de los recelos que despierta en Israel o en los grupos más radicales del partido republicano en Estados Unidos, representa un camino más promisorio para la paz en la convulsa región del Medio Oriente. Persiste, sin embargo, la duda sobre hasta dónde tal triunfo es suficiente para restablecer la confianza en el Consejo de Seguridad si continúan los desencuentros al abordar otros problemas, en particular la situación en Ucrania y por ende en la relación con Rusia.

PÉRDIDA DE TIEMPO Y DE DINERO

La segunda gran crítica al sistema de la ONU tiene que ver con la incapacidad para modificar o poner fin a órganos cuya parálisis es evidente y solo representan gastos injustificados y formas de enmascarar el empantanamiento de temas fundamentales, como el desarme nuclear. Desde hace casi 20 años, la Conferencia del Desarme no logra ponerse de acuerdo sobre su agenda. Se ha impuesto una manera irracional de hacer que las normas de procedimiento y diferencias banales entre sus integrantes sean el objeto de todos sus debates. En el imponente Palacio de las Naciones en Ginebra, los diplomáticos pasan horas enfrascados en discusiones sobre cómo aplicar el consenso, cómo se asigna al presidente una tarea secundaria, cómo se redacta un comunicado sobre un asunto trivial, cómo se pierde el tiempo, en fin, para justificar la permanencia de una conferencia que ha dejado de ejercer funciones.

El tercer gran problema tiene que ver con la lentitud con que se avanza en asuntos que deben tratarse con urgencia por el riesgo de llegar a situaciones irresolubles. El cambio climático es un tema que suscita grandes preocupaciones en ese sentido. Las conferencias de las partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, a la que pertenecen 195 Estados, llevan años reuniéndose sin llegar a compromisos sólidos para detener la emisión de gases de efecto invernadero que contribuyen al calentamiento de la atmósfera. Los efectos del fenómeno ya son evidentes: desertificación, desastres naturales, subida del nivel del mar que amenaza la supervivencia de Estados insulares, entre otros. ¿Cómo se alcanzan buenos resultados en las reuniones cumbres? ¿Sería acaso mejor trabajar en pequeños grupos de composición y formas de decisión más ágiles?

La última pregunta nos conduce a una reflexión sobre las alternativas que se ofrecen para superar el anquilosamiento de organismos que tienen 70 años. El nuevo multilateralismo que ha cobrado vigor en el siglo XXI gira en torno a la introducción de nuevos actores —no necesariamente los gobiernos—, la eliminación de pesadas burocracias que terminan siendo grupos de interés, la flexibilidad en toma de decisiones y la claridad respecto a problemas mundiales que requieren acuerdos trasnacionales, pero no unanimidades difíciles de alcanzar.

EL RETO DE LA NO PROLIFERACIÓN

ONU

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Un ejemplo servirá para esclarecer las nuevas formas de multilateralismo. El enorme interés por la no proliferación de armas nucleares ha llevado a formular criterios más rígidos para evitar el aprovisionamiento de materiales de doble uso a países que no ofrezcan condiciones de credibilidad y que puedan, por lo tanto, desviarlos a la fabricación de armas nucleares. Los aprovisionamientos, cabe recordarlo, pueden provenir de sectores gubernamentales o privados.

Hay marcos normativos muy importantes en materia de no proliferación. Entre los más conocidos se encuentran el Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) y el sistema de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Sin embargo, su existencia no ha evitado que tengan armas nucleares Corea del Norte, Israel, la India y Pakistán, ni los temores de que las tenga Irán. Se justifica entonces la aparición de “clubes” de proveedores o de operadores nucleares que a nivel de gobiernos o de manera totalmente independiente actúan a partir de la confianza que generan sus miembros por sus conocimientos, capacidad técnica y prestigio. El Grupo de Suministradores Nucleares, de carácter gubernamental, y la Organización Mundial de Operadores Nucleares, totalmente independiente, son un ejemplo de estas organizaciones que, frecuentemente, son vistos como guardianes más eficientes que el OIEA para garantizar la no proliferación. Su presencia eleva considerablemente la confianza en el manejo de temas nucleares entre los países miembros.

Lo anterior no significa que sustituyan a los órganos universales ni que sean utilizados para minimizar su importancia. Por el contrario, para pertenecer al Grupo de Suministradores Nucleares se requiere haber firmado y ratificado el Protocolo Adicional del OIEA sobre el Acuerdo de Salvaguardias. Los conocimientos de unos y otros son complementarios y, sobre todo, hay una identificación de propósitos, pues el objetivo es evitar la proliferación. Se pueden encontrar muchas otras formas recientes de acción multilateral gubernamental o de grupos de la sociedad civil que parten de los marcos normativos de la ONU y proceden a organizarse sin aparatos burocráticos, con normas de comportamiento rigurosas pero sin los escollos que representa tratar de conciliar a cientos de representantes gubernamentales.

QUÉ ESPERAR

Se vislumbra, pues, un futuro en el que la ONU sigue siendo la pieza central de instituciones y normas multilaterales pero no tiene el monopolio para ponerlas en marcha, revisarlas y darles seguimiento. Actores diversos avanzan con los mismos propósitos pero con estrategias distintas. Piénsese, por ejemplo, en las redes de apoyo a los derechos humanos cuya participación en la presentación de informes alternativos, en el señalamiento de los peligros que están presentes y en la calidad de los trabajos de investigación los convierte en factores fundamentales para la promoción y defensa de esos derechos, cuya universalización e institucionalización fue posible gracias a la ONU.

Ahora bien, el camino no está desprovisto de serios obstáculos. La parálisis que ha sufrido el Consejo de Seguridad, la inercia que ha impedido cerrar o poner a trabajar a la Conferencia del Desarme, las resistencias para aceptar normas que combatan el cambio climático seguirán siendo vistas como fallas y motivos de escepticismo. Después de todo, la organización es un espejo de las realidades de un mundo que, contrariamente a lo deseado en la Carta de la ONU de hace 70 años, no avanza linealmente hacia mejores condiciones para la paz y la seguridad internacional. avatarDefault 

 

OLGA PELLICER es profesora del Departamento de Estudios Internacionales del ITAM. Fue Embajadora de México en Austria y en Grecia, así como Representante Permanente ante los Organismos Internacionales con sede en Viena. Además, fue Embajadora Alterna ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y Directora General del Sistema de la ONU en la Secretaría de Relaciones Exteriores de México.

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