FAL 20-3

Un nuevo virus recorre el mundo: el covid-19. Cerrábamos el editorial del número de abril de 2020 con estas palabras: “Si no remite pronto, muchos de los análisis de este número que hacen referencia al estancamiento de la economía, a los flujos migratorios, al cierre de fronteras, a la xenofobia y a la antiglobalización se quedarán cortos en sus peores previsiones. Confiemos en que no se llegue a este punto”.

Se ha llegado a este punto y algo más. En palabras de Carissa Etienne, Directora de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), pronunciadas el 26 de mayo de 2020, “Latinoamérica superó a Europa y a Estados Unidos en el número diario declarado de infecciones por coronavirus, y sospechamos que las cifras son incluso más altas […]. No hay duda: nuestra región se ha convertido en el epicentro de la pandemia de covid-19”.

Al inicio de la pandemia era difícil imaginar sus consecuencias y su duración. Los gobiernos han tenido que tomar medidas de confinamiento más o menos duras, no tanto para vencer el virus, sino para evitar el colapso de los sistemas sanitarios. En Latinoamérica, a la precariedad de los sistemas públicos de salud se une el elevado número de personas que padecen enfermedades no transmisibles (hipertensión, padecimientos cardiovasculares, diabetes, cáncer, asma y otras enfermedades respiratorias, y obesidad). Según la Directora de la OPS, nunca se había visto una relación tan letal entre una enfermedad infecciosa y las enfermedades no transmisibles, y los datos son realmente alarmantes para Latinoamérica.

El virus no será vencido mientras no haya una vacuna, y si se obtiene, siguiendo los protocolos de las pruebas clínicas, no sería aplicable sino hasta 2021 o 2022, de acuerdo con las previsiones más optimistas. Incluso cuando se consiga, lo mismo que con otras vacunas antivirales, no se puede esperar la inmunidad total. Por el momento no se puede vencer al virus, solamente se puede evitar su contagio. Y para evitarlo o para eludirlo, hay que cerrar actividades económicas y restringir la movilidad de las personas. Parar o frenar las economías. El tiempo que dure este estancamiento determinará la gravedad del impacto. Como la producción está fragmentada y los procesos están encadenados internacionalmente, lo mismo que la movilidad y el transporte de los flujos comerciales de insumos y productos, las cadenas de valor se están quebrando y no es seguro que todas se puedan recomponer dada su complejidad.

Este número está dedicado a la disrupción generada por el covid-19. En las últimas semanas han proliferado los análisis sobre el tema, en particular los más vinculados a los aspectos científico-epidemiológicos, aunque también los relacionados con las ciencias sociales, acompañados además de numerosos debates y conferencias en internet. A pesar del riesgo de saturación y fatiga de los lectores, esta es nuestra aportación desde la perspectiva latinoamericana.

Adelaida Sarukhan nos ofrece un enfoque científico del origen de la pandemia, así como una comparación con otros tipos de virus. Explica lo que se sabe sobre sars-cov-2, las preguntas que quedan por resolver y las lecciones que falta aprender. Lo más destacable es que no solo se trata de un virus nuevo, sino también que es muy contagioso, ya que, a diferencia de otros sars, las personas pueden transmitirlo antes de la aparición de los síntomas o incluso si no manifiestan síntomas. Esto no permite saber con exactitud la tasa de letalidad, por la gran dificultad que implica registrar el número de personas infectadas. El hecho es que el virus llegó para quedarse y habrá que relajar o endurecer las intervenciones, como el distanciamiento físico, la cuarentena o el aislamiento. Solo las lecciones aprendidas de esta pandemia pueden evitarnos el peor escenario.

Shannon K. O’Neil examina las consecuencias económicas en las cadenas de valor, debido al cierre de fábricas y transportes para evitar el contagio y las tensiones que implican en las cadenas de suministro que definen la actual era de globalización. La ruptura de estas cadenas ha alentado en Estados Unidos la idea de que hay que regresar al país la producción de suministros tecnológicos y médicos cruciales. Sin embargo, además de acelerar la desglobalización, la “relocalización” provocaría más problemas de los que resolvería en el corto y mediano plazo. A la larga, volvería a las empresas estadounidenses menos competitivas. Estados Unidos depende del comercio internacional, y los hogares estadounidenses ahorran 10 000 dólares anuales en promedio gracias a este comercio. Prácticamente toda la industria y el sistema que alimenta la economía estadounidense podrían verse afectados. De hecho, la guerra comercial con China emprendida por el presidente estadounidense Donald Trump y un alza más generalizada del proteccionismo ya habían elevado los costos de producción e interrumpido los flujos comerciales. Hoy arrecian las dudas sobre el modelo empresarial globalizado, pero, para O’Neil, la prioridad es hacer frente a los despidos de los empleados, no a la relocalización de la producción. Los empresarios y los formuladores de políticas públicas deben trabajar para fortalecer las cadenas de suministro, no acabar con ellas.

En las medidas que se han tomado para frenar los contagios, siempre se plantea el dilema de las consecuencias del cierre para la economía y para la salud. María del Carmen Villarreal Villamar y David Castells-Quintana presentan los efectos económicos, políticos y sociales de la pandemia. En los países de Latinoamérica las consecuencias son graves no solo por su impacto económico, sino por la fragilidad de las democracias latinoamericanas y las desigualdades. La crisis del multilateralismo latinoamericano ha impedido el diseño de una estrategia conjunta. Ha faltado una estrategia regional para la adquisición de materiales médicos y sanitarios. Se prevé un aumento de las desigualdades sociales, de los conflictos y del desempleo. La Organización Internacional del Trabajo estima que se perderán en la región hasta 14 millones de puestos de trabajo formales, un problema acentuado por la alta informalidad, que está en torno al 50% del empleo total. Sin alternativas laborales y sin políticas públicas adecuadas, el crimen organizado y los grupos armados podrían fortalecerse y acrecentar los problemas de seguridad pública. Además, es urgente replantear en Latinoamérica el modelo sanitario.

Lea Giménez y Edgardo Mosqueira enfocan su análisis en el problema de la desigualdad en Latinoamérica. Dadas las condiciones de la región, así como las debilidades institucionales y la desigualdad, la pandemia afecta con mayor dureza a la clase media emergente y a los pobres, que son quienes utilizan los servicios públicos con más frecuencia y quienes más necesitan la asistencia del Estado. Giménez y Mosqueira proponen plantear un nuevo contrato social que sea la base de instituciones inclusivas que promuevan la igualdad de oportunidades y que pongan al ciudadano en el centro de las políticas públicas. En los años de bonanza, el contrato social supuso que los beneficios del crecimiento alcanzarían progresivamente a los más pobres. Pero no fue así, ya que a pesar del gran crecimiento económico se ha mantenido la brecha entre ricos y pobres. Un nuevo contrato social requiere una nueva política fiscal, solo que la ciudadanía desconfía de la capacidad redistributiva del Estado. El covid-19 abre una oportunidad de establecer nuevas reglas de juego y constituir un Estado eficiente, inclusivo e íntegro, aunque para conseguir este objetivo se necesitan líderes preparados, capaces de escuchar, consensuar y comunicar.

Lourdes Casanova ve en el daño económico producido por el covid-19 una oportunidad para que Latinoamérica se reinvente. La región afronta la pandemia dependiendo de las exportaciones de recursos naturales, del turismo como fuente de divisas y de la volatilidad de sus monedas. Las consecuencias económicas han sido la caída de los precios de las materias primas, entre ellas el petróleo, el colapso del turismo, el debilitamiento del sector industrial con cierre de fábricas y la devaluación de la moneda por la salida de capitales, que buscan refugio en las divisas fuertes. Se prevé además una disminución grave de las remesas de los emigrantes, que afectará a la población con menos recursos, y un impacto en el sector informal de la economía que provocará un aumento de la pobreza. Las soluciones externas pueden llegar de la ayuda de los organismos multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, a los países menos desarrollados, así como de una mejora de las exportaciones y sus precios para los más desarrollados, aunque la solución debe ser interna. Es necesario promover una mayor integración regional y reformular las cadenas de valor que buscan minimizar los costos. Hay que reforzar las políticas industriales e invertir en sectores de telecomunicaciones, energía y salud. Latinoamérica tendría que hacer el esfuerzo de digitalizarse para salir fortalecida de la crisis. Esta es su oportunidad.

Gilberto M. A. Rodrigues y Alberto Kleiman apuntan que la crisis del covid-19 y su enorme impacto en las relaciones internacionales parecen haber abierto una oportunidad para el resurgimiento del multilateralismo, pero un multilateralismo basado en organizaciones internacionales de carácter técnico-científico, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la OPS, en el cual la cooperación internacional sea la base de la respuesta a las amenazas y emergencias sanitarias. La OPS (que es la oficina regional de la OMS para América y, a la vez, la agencia especializada en salud del sistema interamericano) ha asumido un papel protagónico en el enfrentamiento de la pandemia. Las recomendaciones de la OMS y de la OPS sobre protocolos de prevención y tratamiento del covid-19 han sido aceptadas por los más distintos gobiernos.

La cooperación internacional también se ha visto afectada, precisamente en el momento en que más falta hace. Simone Lucatello explica que la cooperación internacional lucha contra múltiples desafíos, desde la prevención (fallida) hasta la tardía administración del riesgo y una evidente incapacidad de mostrar una voluntad de gestión coordinada de la pandemia de covid-19. El esfuerzo de activación del sistema de cooperación global ha resultado muy limitado y farragoso. La crisis mundial de salud propiciada por el covid-19 se caracteriza también por una época en la que el multilateralismo, pilar de la cooperación internacional, atraviesa su peor momento. En abril de 2020, el Presidente de Estados Unidos acusó a la OMS de “apoyar” demasiado a China y suspendió los fondos de ayuda a la Organización. Con el aumento de las pandemias, la salud se ha convertido en un bien público global que debe merecer mayor atención por parte de la comunidad internacional, reforzando las instituciones y organismos de salud y el multilateralismo.

Amrita Bahri relaciona el impacto del covid-19 en el comercio con la situación de las mujeres, a las que les ha afectado de manera desproporcionada: las que forman parte de la población ocupada, emprendedoras y consumidoras. Puesto que 30% de las mujeres de la población activa están ocupadas en la economía de servicios y el impacto de la pandemia en el intercambio de servicios es mayor, estas se encuentran en una posición vulnerable. En la economía informal también se ven afectadas, pues en esta economía de 2000 millones de empleados, más de 740 millones son mujeres. En Latinoamérica, 54% de las mujeres, sin tomar en cuenta la industria agrícola, pertenecen a la economía informal. Igualmente, la pandemia afecta a las pequeñas y medianas empresas, de las que un 30% es propiedad de mujeres. Cuando acabe la pandemia, hay que buscar los medios para minimizar sus repercusiones económicas en las mujeres, principalmente en las trabajadoras. Una de las soluciones está en el comercio internacional como un instrumento esencial para alcanzar los objetivos de desarrollo que incluyen la equidad de género. Los tratados de libre comercio pueden estimular cambios significativos, ya que, si incorporan una perspectiva de género, ayudarían a reducir las barreras que impiden la participación de las mujeres en la economía.

Elena Sánchez-Montijano y Alexandra Haas analizan las migraciones internacionales a partir de los efectos del covid-19 y opinan que lo acordado en el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, firmado por 164 países en el marco de las Naciones Unidas en diciembre de 2018, debería replantearse y revisarse. Como sucedió en la crisis financiera de 2008, la población migrante va a ser la más afectada dada su alta vulnerabilidad a las recesiones. En Latinoamérica, el covid-19 acentúa las causas de movilidad, que son muy diversas: necesidad económica, violencia sostenida, persecución política, reagrupación familiar, retorno voluntario u obligado, entre otras. Se observa paralización de los movimientos de centroamericanos que cruzan por México rumbo a Estados Unidos. Se han incrementado las expulsiones de Estados Unidos a México y de este país a Centroamérica. Colombia, Costa Rica y Venezuela no están al margen del bloqueo de las fronteras. El mundo se enfrenta a un importante cambio de paradigma del movimiento de personas. Al igual que tras los atentados de Nueva York de 2001, la securitización y militarización van a ser claves en el control del movimiento de personas, con el apoyo de una nueva opinión pública cargada de miedo y noticias falsas.

En Diálogo Ñ, Jorge A. Schiavon analiza a la diplomacia mexicana en Estados Unidos y la necesidad de mantener una buena relación en todo momento. El cambio en la realidad estadounidense obliga al gobierno mexicano a actuar de manera inmediata y eficaz para contener el sentimiento antimexicano y garantizar una relación funcional en materia política, económica, comercial y financiera. Al haber disminuido la inversión en la política exterior de México, el país no ha estado preparado para atender eficaz y rápidamente el reto que plantea el gobierno de Trump. Puesto que el sistema político estado-unidense presenta una división de poderes entre los órdenes de gobierno federal, estatal y local, es preciso abordarlo mediante una estrategia de diplomacia multinivel, especialmente en las localidades, que es donde se concentra la base de la actividad económica, política y social. Es una suma de siete estrategias, que van de la diplomacia ejecutiva y parlamentaria, a la social y consular.

Fabián Medina repasa el contenido de las disposiciones del Servicio de Ciudadanía e Inmigración de Estados Unidos, que pretende evitar que los migrantes sean un costo para el erario y que los programas sociales públicos sean un incentivo para la inmigración. Los migrantes mexicanos constituyen un importante capital humano y un motor económico para Estados Unidos, además de que contribuyen al consumo y participan en sectores clave de la producción, como muestran los datos aportados por Medina. Los migrantes no constituyen una carga, ya que el propio sistema de la Administración del Seguro Social declara que el saldo entre los servicios públicos que utilizan los migrantes y lo que pagan en impuestos es positivo para el gobierno estadounidense. Los migrantes ganan aproximadamente 240 000 millones de dólares al año, pagan 90 000 millones de dólares en impuestos y solo utilizan 5000 millones en servicios públicos.

En la sección Mundo, los artículos presentan un denominador común: la competencia entre China y Estados Unidos, y el papel de Rusia. Iniciamos con un artículo de Joseph R. Biden, Jr., candidato demócrata a la presidencia de Estados Unidos, en el que defiende que se revierta la política exterior de la presidencia de Trump con el fin de hacer frente a los desafíos mundiales, como el cambio climático, la migración masiva, la disrupción tecnológica o las enfermedades infecciosas. Estos desafíos se han vuelto más complejos y urgentes, mientras el rápido avance del autoritarismo, el nacionalismo y el iliberalismo socavan la capacidad de Washington para encararlos colectivamente. Se trata de todo un programa de política exterior que pasa, en primer lugar, por fortalecer la democracia en Estados Unidos, suprimir las medidas crueles e insensatas del gobierno de Trump que separan a los padres de sus hijos en la frontera, y poner fin a las causas de que
los emigrantes lleguen a la frontera sur. Biden extiende la defensa de la democracia al ámbito mundial y afirma que la política exterior de defensa de la política comercial pasa por la defensa de la clase media en Estados Unidos. Estados Unidos, y no China, debe liderar este esfuerzo. La agenda de la política exterior de Biden pondrá a Estados Unidos de regreso en la cabecera de la mesa, dispuesto a trabajar con sus aliados y socios para movilizar la acción colectiva contra las amenazas mundiales.

Elbridge A. Colby y A. Wess Mitchel afirman que Estados Unidos se prepara para una nueva era marcada ya no por su predominio indiscutible, sino por una China en ascenso y una Rusia vengativa, que buscan socavar el liderazgo estadounidense y reconfigurar la política mundial a su favor. La competencia entre grandes potencias justifica un borrón y cuenta nueva de la política exterior de Estados Unidos. La expansión de Rusia en Georgia y Crimea y los intentos de apropiación de China en el mar de China Meridional fueron el inicio de esta rivalidad entre grandes potencias y justifican la nueva política exterior. La política de Trump se basa en que las relaciones con China y Rusia son competitivas y hay que esforzarse en mantener la ventaja sobre esos rivales. El antagonismo entre las grandes potencias se convierte en el principal interés de la seguridad nacional de Estados Unidos. Esta estrategia debe ir acompañada de la formación de las coaliciones necesarias en Asia y Europa. Pero si Washington produce tanta disonancia política como para socavar desde el interior las estructuras de las alianzas, pondrá en riesgo el esfuerzo por alentar mayores contribuciones materiales de sus aliados.

Jennifer Lind y Daryl G. Press también debaten sobre la competencia entre grandes potencias. Las autoras consideran que después de la política estadounidense de contención de la Unión Soviética, que consistió en dejar que el sistema se colapsara desde su deteriorado interior, los líderes de Estados Unidos escogieron promover el orden internacional liberal liderado por ellos. No fue prudente ignorar los intereses centrales de posibles adversarios. Estados Unidos se enfrenta ahora a dos rivales envalentonados, China y Rusia, dispuestos a oponer resistencia a lo que consideran una extralimitación de Washington. Rusia ha explotado las vulnerabilidades del sistema político abierto de sus adversarios, y ha sembrado la división y la polarización en sus electorados. El resultado es que Moscú y Washington están atrapados en una peligrosa escalada que se debería resolver con un acuerdo de no expansión occidental a cambio de la no intromisión rusa. Frente al crecimiento del poder militar de China, Estados Unidos puede abstenerse de sumar nuevos aliados y socios militares en las fronteras chinas. En cambio, establecer tales relaciones equivaldría a ignorar las preocupaciones de Beijing, del mismo modo que Washington ignoró las de Moscú cuando quiso extender la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) a los países bálticos. Si Estados Unidos quiere evitar la guerra y cooperar con los intereses que comparte con otros países poderosos, sus líderes tienen que abandonar la mentalidad de primacía y combinar su meritoria ambición y creatividad con un pragmatismo adecuado a una época de competencia entre Estados poderosos.

Carlos Fortín, Jorge Heine y Carlos Ominami tratan, desde una perspectiva latinoamericana, la competencia entre las dos grandes potencias. La pandemia ha exacerbado a los partidarios de una segunda Guerra Fría entre China y Estados Unidos. Esta nueva guerra fría presenta dos diferencias con la anterior. La economía china es mucho mayor que la soviética y en poder adquisitivo es mayor que la de Estados Unidos. Aunque por la globalización ambas economías están mucho más imbricadas de lo que estuvieron la estadounidense y la soviética, Estados Unidos ahora quiere desvincularlas. Latinoamérica está entre la espada y la pared, ya que hoy el principal socio comercial de Sudamérica es China, que aporta grandes inversiones. Washington espera que Latinoamérica se alinee con sus posiciones, que restrinja el comercio con China y que no acepte más inversiones de ese país. China, por su parte, ha acentuado su ofensiva diplomática en la región, con iniciativas como la Reunión Ministerial del Foro China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y un programa de diplomacia médica con ocasión de la pandemia del covid-19. Esto pone a la región en una encrucijada. Para los autores,
la solución es ir hacia un no alineamiento activo, actualizado según los imperativos del nuevo siglo, ya que el surgimiento de un Nuevo Sur, liderado por los dos “gigantes asiáticos”, China y la India, le da un carácter distinto a la anterior Guerra Fría.

Mira Rapp-Hooper se ocupa del debate sobre el fin de las alianzas que, según la autora, no se inicia con Trump, aunque ahora con él resulta tan implacable y perjudicial que los aliados de Estados Unidos en Asia y Europa ponen en duda la capacidad de ese país para recobrar su papel como garante de la seguridad. Con una poderosa China y una Rusia revanchista, sus estrategias bélicas y no bélicas buscan desmantelar por completo el sistema de alianzas. En 1991 se esfumó la Unión Soviética, y con ella, toda la lógica de las garantías de seguridad estadounidenses. A Rusia, preocupada por su deteriorada economía, no le angustiaron las primeras rondas de ampliación de la OTAN, pero la situación cambió en cuanto los Estados bálticos se integraron a la alianza. China en ascenso también trató de corroer las alianzas estadounidenses en el Pacífico, con la intención de demostrar a sus aliados en el Pacífico que la capacidad de Estados Unidos para protegerlos va a menos. Si a la larga los aliados de Washington destinan más a la defensa debido a un laxo liderazgo estado-
unidense, es probable que lo hagan en forma desventajosa para ese país. Invertirán más en fuerzas y estrategias independientes, en vez de dar por sentada la protección que brindaba la asociación con Estados Unidos. El resultado es que los intereses estadounidenses podrían pasar a segundo plano. En la política de alianzas de Washington, Asia debe ser el principal teatro de acción militar de Estados Unidos, y Europa el segundo más importante. El gasto y la presencia de Estados Unidos deberían reflejar esas prioridades.

Para Branko Milanovic, el capitalismo llegó para quedarse y no tiene rival. Lo que sucede es que la verdadera batalla se libra dentro del capitalismo, entre dos modelos con variaciones en los aspectos políticos, económicos y sociales. Como ha sucedido siempre con sistemas, corrientes y religiones, el capitalismo no es diferente. Los dos tipos de capitalismo que encabezan China y Estados Unidos compiten in-
variablemente porque se encuentran muy interrelacionados. China puede considerarse capitalista, porque la mayor parte de los medios de producción se encuentran en manos privadas, el Estado no impone decisiones acerca de la producción y el precio a las empresas, y casi todos los empleados reciben un salario. Los dos modelos presentan maneras muy distintas de estructurar el poder político y económico en una sociedad, y el éxito económico de China desmiente la afirmación de Occidente de que hay un vínculo necesario entre el capitalismo y la democracia liberal. En este proceso, mientras la desigualdad entre países disminuye, aumenta la desigualdad interna en los países de Occidente. Conforme China cobra protagonismo en el escenario internacional, su capitalismo político choca inevitablemente con el capitalismo liberal meritocrático de Occidente. El capitalismo político podría suplantar al modelo occidental en muchos países. Mientras Occidente se concentra en formar instituciones, China encauza dinero a la construcción de bienes materiales, como su Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda. Al promover en el extranjero las ventajas de su capitalismo político, China le resta atractivo al modelo liberal occidental entre sus propios ciudadanos y asegura la supervivencia del modelo en el país. El dilema está en que cuanto más se fusionen el poder político y el económico en los sistemas capitalistas liberales, más plutocrático se volverá este capitalismo y más adquirirá características del capitalismo político.

Para Stephen Wertheim, después del colapso de la Unión Soviética, Estados Unidos no buscó la paz, sino que se convirtió en un actor destructivo, intentó la dominación armada e inició guerras vanas en Afganistán, Irak y Libia. Podría haber ayudado a construir un mundo de paz, fortaleciendo las leyes e instituciones que inhiben la guerra y que el resto de los Estados agradecen. En cambio, Washington hizo lo contrario. Ahora, Estados Unidos necesita una estrategia para transformar la globalización. Liderar la lucha contra el cambio climático y desmilitarizar la política exterior son la clave. Y decirle adiós a la era unipolar.

Más allá del optimismo o pesimismo sobre el multilateralismo que traslucen los artículos de este número, es un hecho que el Presiden-
te de Estados Unidos, país que ha tenido un papel relevante en la construcción del multilateralismo, ha desbaratado en pocos meses el edificio multilateral. Retiró al país de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura; bloqueó a la Organización Mundial del Comercio; suspendió la financiación a la OMS y la abandonó en un momento crucial de la pandemia. Además, suprimió el Tratado de Cielos Abiertos, acuerdo que permite sobrevolar los territorios de los 34 países firmantes para vigilar si se producen movimientos o concentraciones de fuerzas con fines agresivos, y hace apenas un año abandonó el Tratado sobre la Eliminación de Misiles de Alcance Intermedio y de Alcance Menor. La respuesta a los disturbios y las protestas en Estados Unidos contra la brutalidad policiaca por la muerte del afroestadounidense George Floyd han mostrado el autoritarismo de Trump. Por su parte, China presenta una firme diplomacia pública internacional de apoyos en la crisis del covid-19, al mismo tiempo que intensifica el conflicto con Hong Kong por la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional, hasta el punto de que se anticipa el fin del esquema “un país, dos sistemas”. Se está confirmando que no hay dos sistemas y que el capitalismo liberal y el capitalismo político no pueden coexistir en un mismo país.

Jordi Bacaria Colom