La recuperación tras el desastre
Paul Collier
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El catastrófico terremoto que devastó a Haití el 12 de enero de 2010 fue el 11-S de los desastres humanitarios. La muerte y la miseria resultantes fueron transmitidas por televisión a todo el mundo y desataron la compasión del público a una escala sin precedentes. Más de la mitad de los hogares estadounidenses hizo donaciones para las operaciones de socorro. Pero mientras que la respuesta del gobierno a los casi 3 000 muertos del 11-S provocó que ese acontecimiento se mantuviera en el centro de la atención mundial durante la década que ha transcurrido desde entonces, el recuerdo de los más de 200 000 haitianos que murieron en el terremoto, y de los aproximadamente 4 000 que murieron por cólera tras el sismo, se ha desvanecido rápidamente.
En su análisis de esta tragedia casi olvidada, Paul Farmer muestra pasión, experiencia médica y un compromiso largo e íntimo con Haití. Su relato del año posterior al terremoto se mueve en tres niveles: el personal, el práctico y el analítico. La esposa de Farmer es haitiana, así que entre las miles de personas cuya vida estaba en peligro se encontraban sus propios familiares y amigos. Como reflejo de estos lazos, su libro está repleto de anécdotas y emociones, como sin duda debe ser: las tragedias de este tipo se deben destilar, mediante detalles, a una escala con la que la gente se pueda relacionar. Por lo tanto, los lectores de Farmer conocen a una mujer de 25 años de edad llamada Shilove, quien representa a una generación de jóvenes inmigrantes que escaparon del aislamiento rural para vivir en Puerto Príncipe. Allí, la esperanza de la llegada se encontró con la realidad de una vivienda mal construida. Atrapada por el terremoto, aprisionada bajo el concreto, con una pierna aplastada, logró arrastrarse hasta la calle antes de desmayarse. Después de 2 días, fue encontrada por un empleado de una organización no gubernamental (ONG) que le vendó la pierna, inútilmente. Luego, un sacerdote que pasaba por el lugar la llevó a un hospital, donde recibió la única intervención médica que podría salvarle la vida: una amputación. Por lo menos no le amputaron la pierna en la calle y sin anestesia. Fue más afortunada que otros.
Los lectores se estremecerán, pero estas imágenes también son un estímulo para la acción. Farmer no sólo está comprometido personalmente; es un practicante por partida doble. Este carismático médico fundó Partners In Health en 1987, una organización no gubernamental de salud pública que opera en doce países y que había establecido diez hospitales en Haití para cuando el terremoto se dejó sentir. Sus triunfos, frustraciones y la experiencia directa con emergencias de vida o muerte le habían dado a Farmer una idea de la problemática y las posibilidades de proporcionar atención médica. A diferencia de muchas organizaciones no gubernamentales, Partners In Health trabaja en estrecha colaboración con el sistema oficial: en Haití, con el Ministerio de Salud, que, como la mayoría de los ministerios del país, quedó reducido a un montón de escombros después del terremoto. El trabajo práctico de Farmer en Haití también lo llevó a colaborar con el ex Presidente de Estados Unidos, William Clinton, con quien comparte una apasionada preocupación y un pro-fundo respeto por la sociedad haitiana. En el momento del terremoto, Clinton era el enviado especial de Naciones Unidas para Haití, y Farmer se había convertido en su mano derecha. Farmer tuvo la oportunidad de observar a la comunidad internacional en acción desde una posición estratégica y de ver de primera mano que el potencial de acción colectiva era bloqueado por los trámites y la división.
Farmer también aporta sus habilidades como profesor de Salud Pública en la Escuela de Medicina de Harvard para analizar tanto la crisis sanitaria de Haití como sus problemas socioeconómicos más amplios. Su adecuada analogía médica para la condición de Haití es «crónica reagudizada»: una crisis urgente que ocurre en el contexto de una disfunción social persistente. La condición crónica amplifica la condición aguda, restringe las respuestas a ella y es por sí misma tan debilitante que debe ser tratada como si el país se estuviera recuperando de la condición aguda. Y que no haya duda: en Haití, la disfunción social se deriva del fracaso del gobierno.
La Ayuda Del Exterior
El fracaso del gobierno es lo que explica por qué el terremoto fue tan devastador: un sismo mucho más fuerte en Chile, ocurrido semanas después, fue bastante menos mortífero gracias a las normas de construcción más estrictas de ese país. El mal gobierno en Haití también paralizó la respuesta al desastre. Un Estado que era incapaz de satisfacer las necesidades sociales, incluso antes del terremoto, vio cómo se derrumbaba su limitada capacidad justo en el momento en que las necesidades se multiplicaban. Para empeorar las cosas, se aproximaba una elección, lo que contribuyó a la parálisis. Durante el año posterior al terremoto, no fueron las tareas de socorro y reconstrucción lo que dominó el entorno político, sino una prolongada campaña presidencial, sumida en la corrupción, cuyo legado ha sido un mayor distanciamiento de los ciudadanos y el gobierno.
Dada la urgencia de las necesidades de Haití y la debilidad de sus instituciones, la única opción era la ayuda internacional activa, pero incluso ésta se enfrentó a una dificultad insuperable. Farmer sostiene que el fracaso del gobierno en Haití tiene su origen en las intervenciones extranjeras hostiles, primero de Francia en la época colonial y luego de Estados Unidos; el ejemplo más reciente es la participación de Estados Unidos en el turbio exilio del presidente Jean-Bertrand Aristide en 2004. Aris-tide, un político populista elegido democráticamente con un gran número de seguidores entre los pobres, fue derrocado por la violencia relacionada con las pandillas, y desde entonces le ha achacado su pérdida de poder a la intervención de Estados Unidos, país que facilitó su exilio. Así pues, la historia profunda y los acontecimientos recientes han dejado a los haitianos con una sospecha generalizada hacia la intervención extranjera, lo que ha limitado gravemente incluso la ayuda benéfica.
La conjunción de necesidades apremiantes y la incapacidad del Estado crearon un terreno fértil para las ONG: incluso antes del terremoto, había alrededor de 10 000 de estas organizaciones en el país. Farmer, quien dirigía una, critica la forma como a menudo ignoraron por completo al gobierno de Haití. «Los funcionarios del gobierno no tenían forma de supervisar o coordinar su tra-bajo», escribe, y llama a la coordinación de las ONG uno de las «mayores retos para proporcionar atención sanitaria». El problema, como destaca Farmer, es que las ONG nunca serán lo suficientemente grandes como para cubrir las casi interminables necesidades de Haití (por ejemplo, la mitad de los niños haitianos no recibe ninguna educación) y, sin embargo, mientras hacen su trabajo, estas organizaciones a menudo terminan por opacar al gobierno. Su mejor gente proviene de otras organizaciones, y más importante aún, su prominencia les enseña a los ciudadanos que deben buscarlos para obtener servicios en lugar de presionar al gobierno para que se los proporcione.
Esta tensión entre el deseo de reemplazar a un Estado ineficaz y tratar de no socavarlo aún más es común para los actores externos que tratan con Estados frágiles, como el de Haití, pero en este caso, el terremoto hizo que el pro-blema de Haití pasara de crónico a agudo. Motivados por una ola sin precedentes de compasión global, los gobiernos ofrecieron cerca de 10 000 millones de dólares para ayuda y reconstrucción. Pero los donadores no estaban dispuestos a entregarle ese dinero al gobierno de Haití, una desconfianza que Farmer critica. Su modelo de recuperación exitosa de un desastre social es Ruanda, un país que conoce bien, y en el que la actitud de apoyo de los donadores internacionales al gobierno tras el genocidio de 1994 ayudó a crear un Estado eficaz. El desafío en Ruanda era, sin duda, más desalentador: la magnitud de la catástrofe fue aún mayor que la de Haití, y el país, sin duda alguna, tenía menos oportunidades de desarrollo.
Pero el factor crucial que separa a estos dos países son sus élites gobernantes. Desde 1994, Ruanda ha sido gobernado por un equipo cohesionado, dedicado y competente cuyos miembros han evadido el patronazgo y la corrupción. La élite gobernante de Haití, en contraste, ha sido poco menos que venal. Lo que Farmer no reconoce es que esta élite habría sido igualmente venal si los donadores hubieran sido más comprensivos; simplemente habrían tenido más que robar. A pesar de que Farmer atribuye, razonablemente, el origen de esta disfunción a la historia de interferencia extranjera maligna, no es lógico pensar que si los donadores tuvieran que confiar únicamente en los procesos políticos internos, todo saldría bien. Conozco Haití mucho menos que Farmer, pero algunos reformistas haitianos a quienes respeto profundamente, como el ex Primer Ministro y activista de la sociedad civil Michèle Pierre-Louis, sostienen lo contrario: que el cambio no se puede generar sólo desde adentro. La intervención maligna del pasado pudo haber llevado a Haití a una trampa de disfunción. Aunque esto ha hecho que las intervenciones benignas futuras sean más difíciles, también las ha hecho necesarias.
El temor de los donadores de entregarle dinero al Estado haitiano estaba bien fundado: el gobierno evidentemente no estaba en posición de administrar ni los esfuerzos de ayuda ni la reconstrucción. En efecto, entregarle grandes sumas de dinero al gobierno haitiano probablemente habría desencadenado un comportamiento de búsqueda de rentas similar al que a menudo se ve tras el descubrimiento de petróleo en Estados frágiles. Sin embargo, la alternativa habitual era aún menos atractiva: un frenesí de actividad mal coordinada de organizaciones no gubernamentales y agencias donadoras que no estaban conectadas con la sociedad haitiana. Esa aproximación es difícil de resistir. Se cree que la combinación de necesidad, publicidad y dinero que siguió al terremoto ha generado cerca de 5 000 nuevas ONG. Antes del desastre, el legado de la actividad de las ONG ya se había esparcido por todo Haití en forma de proyectos inútiles; Farmer da el mordaz ejemplo de 30 millones de dólares que se invirtieron en molinos de viento que luego fueron abandonados.
Reconstruir Mejor
El reto inmediato al que se enfrentó Haití en 2010 consistió en encontrar la manera de convertir, prácticamente, 10 000 millones de dólares de ayuda en una recuperación transformadora. «Reconstruir mejor» se convirtió en el eslogan. Aunque la tarea era abrumadora, no era especialmente complicada. La gente necesitaba que sus viviendas se trasladaran a lugares menos propensos a los terremotos, y estas ubicaciones debían proporcionar empleos y servicios sociales. Esto implicaba, en esencia, establecer nuevas ciudades. La primera fase implicaba construir vivienda e infraestructura, un proceso que generaría empleos de construcción. La segunda fase consistiría en una evolución del empleo de los trabajos temporales de construcción a empleos más sostenibles, apuntalados por una base de empresas de manufactura ligera para exportación al mercado estadounidense (a Haití se le otorgaría acceso privilegiado a dicho mercado). Ese crecimiento urbano es común en las sociedades en desa-rrollo exitosas de todo el mundo y 10 000 millones de dólares dedicados al estímulo podrían activar gran parte de ese crecimiento.
Sin embargo, un desafío más importante era encontrar una estructura de toma de decisiones para realmente poner estas medidas en movimiento. Ni el gobierno haitiano ni el zoológico de ONG y agencias de desarrollo parecían prometedores. Aunque este dilema es normal en los Estados frágiles, cuando las condiciones son normalmente crónicas pero no agudas, rara vez se resuelve, porque los extranjeros consideran que la realidad es demasiado incómoda para enfrentarla abiertamente. Los donadores, por el contrario, pasaron de hacerse de la vista gorda a actuar con indignación, desde hacer a un lado a los gobiernos fundando organizaciones no gubernamentales hasta, en ocasiones, suspender la ayuda. En Haití, la crisis crónica reagudizada hizo que esta realidad fuera inevitable.
El resultado fue una novedad que podría ser fundamental y que podría servir como el prototipo de ayuda para los Estados frágiles: la Comisión Provisional para la Recuperación de Haití, una organización híbrida dirigida por el gobierno de Haití y la comunidad internacional que tiene, aunque sólo temporalmente, la autoridad para actuar por cuenta propia. Sus dos líderes son el Primer Ministro saliente de Haití, Jean-Max Bellerive, quien, como ex Ministro de Planificación, comprende la tarea central, y Clinton, cuyo largo compromiso con Haití es muy apreciado localmente. La comisión se creó para poner fin al problema de la disfunción, para decirles a los donantes qué financiar y a las ONG qué hacer, y para proporcionar las autorizaciones necesarias por parte del gobierno. En el largo plazo, tendrá que convertirse en algo totalmente haitiano que pueda sustituir aquellas partes del Estado que son esenciales pero que, siendo realistas, no se pueden reformar.
Como era de esperar, la Comisión se ha hecho de muchos enemigos. Aunque el gobierno haitiano ha estado de acuerdo, lo ha hecho de manera renuente; los ministerios del gobierno la consideran una amenaza para su poder y para su posibilidad de saquear, y la han criticado públicamente como una intromisión en la soberanía de Haití. Sin embargo, las airadas afirmaciones de soberanía son una respuesta inadecuada a preocupaciones razonables. Consciente de esto, el gobierno de Ruanda, cuando administraba su reconstrucción, tomó la iniciativa y propuso a los donadores que compartieran el poder en las decisiones financieras. Al tranquilizar a los donadores y adjudicarles cierto grado de responsabilidad, el gobierno de Ruanda creó gradualmente las condiciones para un extenso apoyo de ellos.
La postura interna no ha sido el único problema al que se ha enfrentado la Comisión Provisional para la Recuperación de Haití. Algunos organis-mos internacionales y organizaciones no gubernamentales la consideran una amenaza para un poder que ejercen sin supervisión alguna. Su oposición retrasó el establecimiento de la comisión y ha obstaculizado sus acciones en todo momento. Dados estos obstáculos, es justo preguntar si la comisión fue un error. La respuesta se encuentra en su trayectoria, y un indicador sería la remoción de escombros. Como dice Farmer, ésa era la prioridad de reconstrucción más urgente y sencilla; sin embargo, ha habido poco avance. De hecho, una ONG del sector de la construcción actuó con la urgencia necesaria y envió una enorme trituradora de escombros. Sin embargo, el equipo fue retenido por la aduana de Haití durante 5 meses. Esta excesiva demora no se debió a la ineficiencia: fue el resultado deliberado de grupos de interés internos indiferentes a las necesidades del pueblo. Además de limpiar los escombros, se necesitaban nuevas viviendas, pero la gente sigue viviendo en tiendas de campaña. El obstáculo principal no ha sido material, sino legal: las disputas no resueltas sobre los títulos de propiedad han congelado la actividad de la construcción. En el otro extremo del espectro, las acciones esenciales han sido frustradas por la conducta depredadora de los grupos de intereses estrechos, y la frustración ha engendrado cinismo. La única solución es la autoridad decisiva. Lejos de abusar de la soberanía de Haití, la Comisión ha sido demasiado cautelosa.
Sin embargo, ha hecho lo suficiente para demostrar por qué se necesita una estructura de toma de decisiones como ésa. Por ejemplo, la comisión logró atraer al país a la empresa de prendas de vestir más grande del mundo, que se comprometió a crear veinte mil puestos de trabajo en una nueva ciudad que se construiría en la costa norte, lejos de la zona del terremoto. Obtener esta inversión requirió una coordinación compleja, pues fue necesario persuadir a los donadores de proporcionar fondos para porciones asignadas de la infraestructura necesaria. Fue necesario persuadir al Congreso de Estados Unidos para que mejorara el acceso al mercado de las prendas fabricadas en Haití. El gobierno haitiano tenía que proporcionar los permisos necesarios y el marco regulatorio. Después del terremoto, de una epidemia de cólera y de una elección muy deficiente, atraer esta inversión fue un logro muy importante. Como era de esperar, a pesar de ser precisamente el tipo de desarrollo que Haití necesita en este momento, este mismo proyecto está siendo rechazado por una mezcla de ONG románticas que argumentan que una fábrica de ropa podría dañar el medio ambiente. Como Farmer observa con ironía, «hay demasiados críticos en todas las iniciativas haitianas».
Haití no debería ser un Estado frágil. Está en un buen entorno, rodeado de paz y prosperidad. Las oportunidades abundan, entre ellas producir manufactura ligera para el enorme y cercano mercado norteamericano, desarrollar exportaciones hortícolas como mangos, e incluso el turismo. La Comisión es la solución adecuada para el problema «crónico reagudizado»: Haití necesita financiamiento externo masivo con urgencia, pero tiene un sistema de gobierno que es incapaz de manejar la situación. Ahora que hay un gobierno recién elegido -el presidente Michel Martelly asumió el cargo en mayo-, la Comisión necesita renovar su autoridad. Al fin se tienen los elementos políticos necesarios para tomar las decisiones que harán posible que Haití alcance su potencial. A medida que esto suceda, la élite gobernante comenzará a olfatear las oportunidades de progreso económico mejor que las oportunidades de saqueo público, y la necesidad de la autoridad compartida finalizará. El terremoto provocó un momento de preocupación mundial en el que Haití recibió las promesas de apoyo masivo adecuado. Desde el terremoto, la atención ha dis-minuido. Al volver a poner la impactante tragedia de Haití en el centro de la atención mundial, el apasionante libro de Farmer debería ayudar a que estas promesas se cumplan.
Paul Collier es profesor de Economía en la Oxford University y autor del libro The Bottom Billion. Después de los huracanes que azotaron a Haití en 2008, trabajó con el gobierno haitiano en el informe Haití: From Natural Catastrophe to Economic Security.
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