Cohesión de élite y política exterior en Sudamérica

8 agosto, 2016 • Artículos, Latinoamérica, Portada • Vistas: 2711

El verdadero drama de Brasil

EFE

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avatarDefault Luis Leandro Schenoni

Agosto 2016  

En este último año, la lupa de los analistas de la política exterior sudamericana se ha enfocado en dos fenómenos. Por un lado, se ha enfatizado cómo la caída de la demanda china ha producido una merma de los ingresos fiscales con los cuales se financiaban proyectos más o menos pomposos de política exterior. Por el otro, se ha analizado cómo el “giro a la derecha” podría afectar las prioridades de la agenda diplomática y generar cambios en la matriz comercial. Apuntar a este cambio paralelo del escenario internacional y a la ideología de los partidos en el gobierno es un recurso ya clásico de los politólogos sudamericanos. En nuestro afán de predecir cambios de política exterior en momentos de crisis, nos hemos acostumbrado a fijar los ojos en los precios internacionales y poner el oído en el discurso presidencial. Sin embargo, aunque esta práctica ha sido eficiente para prever el cambio de las políticas exteriores, no ha servido en absoluto para explicar su consistencia. En particular, poco hemos explorado las variaciones en la intensidad de estos cambios, la estabilidad de los lineamientos preexistentes y la motivación de los nuevos objetivos.

Más allá del cambio

No es mi intención negar aquí el valor heurístico del análisis del discurso presidencial o de los precios internacionales. El punto es que hay mucho para explicar sobre las políticas exteriores sudamericanas, más allá de sus grandes reorientaciones decenales. En particular, tan importante como el cambio de algunas políticas exteriores debería ser explicar la consistencia de otras.

En primer lugar, aunque las mudanzas internacionales e ideológicas ayudan a explicar el cambio de política exterior en algunas coyunturas críticas, nos dicen muy poco sobre los diversos niveles de intensidad con que se implementan las nuevas políticas. El incremento en el precio de las exportaciones primarias y el giro a la izquierda hacia inicios de la década de 2000, por ejemplo, afectaron de forma diferente a las políticas exteriores de Caracas —cuya grandilocuencia se refleja en el colapso de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA)— y de Brasilia —cuya mesura se aprecia en la continuidad de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)—. Estos contrastes abundan en Sudamérica. El Consenso de Washington y el giro a la derecha de la década de 1990 llevaron a Ecuador a abandonar el sucre en el plazo de un año, mientras que Chile negoció su Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos durante una década y obtuvo un programa de desgravación paulatina de otra década para aplicarlo.

En segundo lugar, el exagerado foco en el cambio de política exterior ha impedido un análisis adecuado de la estabilidad o resistencia de ciertas políticas exteriores. Tanto en la era neoliberal como durante la “marea rosa”, los países de Sudamérica presentaron una gran diversidad en la continuidad de sus políticas exteriores previas. En la década de 1990, por ejemplo, Argentina contribuyó con naves propias a los esfuerzos bélicos de Estados Unidos en el golfo Pérsico y envió cascos azules a la antigua Yugoslavia, lo que le valió el título de aliado extra-OTAN que perdería en 2011 tras una década de abierta oposición a Washington y con motivo de la incautación de material militar estadounidense en el aeropuerto de Ezeiza. Este ejemplo contrasta notablemente con el caso colombiano, cuya vinculación estratégica con el gigante del norte fue defendida a viento y marea, incluso en el seno de la UNASUR, tras la firma del acuerdo militar colombo-estadounidense de 2009.

Finalmente, al enfocarse en el cambio, los analistas sudamericanos han pasado por alto el análisis de la motivación de la política exterior. Se ha acusado a más de un presidente sudamericano de basar su política exterior en necesidades de política interna en lugar de enfocarse en los desafíos internacionales de turno, pero ¿por qué algunos países son más propensos a esta práctica que otros? En Bolivia, por ejemplo, el gobierno de Carlos Mesa reavivó la disputa territorial con Chile y el de Gonzalo Sánchez de Lozada denunció la intervención “anarcosindical-terrorista” (sic) de Venezuela con el fin de obtener el apoyo de la opinión pública y de Estados Unidos, respectivamente, en momentos de crisis política. El contraste con Uruguay es notable, en el pequeño país cisplatino rara vez los intereses internos han reorientado la política exterior, y cuando figuras públicas incurrieron en exabruptos ofendiendo a un socio estratégico como Argentina, fueron obligadas a ofrecer sus disculpas públicas (el expresidente Jorge Batlle lo hizo entre lágrimas en 2002 y José Mujica más decorosamente en 2013).

AFP PHOTO / EVARISTO SA

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Cohesión de las élites políticas y consistencia de la política exterior

Una política exterior consistente es aquella que es estable frente a los exabruptos externos o a los cambios de gobierno, donde los cambios, de existir, son moderados en el sentido antes referido y la disputa de poder que motiva la política es externa y no interna. En otros términos, considero como consistente una política exterior con alta estabilidad, baja intensidad y motivación internacional.

En Sudamérica, la baja cohesión de las elites políticas ha limitado históricamente la capacidad del Estado de reaccionar a su entorno internacional de forma consistente. Sin embargo, este problema ha sido comparativamente mayor en algunos países. Desde las transiciones a la democracia, países con profundas divisiones a nivel de sus élites políticas se han caracterizado por presentar sistemas de partidos menos institucionalizados y jefes de gobierno personalistas que han acumulado una gran cantidad de poder para asegurar su posición en un entorno político inestable y aún así muchos de ellos no han conseguido acabar su mandato.

Cuando la política interna es inestable y los mandatos presidenciales están en juego, la arena nacional se vuelve casi tan dura y anárquica como la internacional. Por lo tanto, en aquellos casos donde la institucionalización del sistema de partidos es baja, los presidentes son exageradamente poderosos y las crisis de gobierno son recurrentes, es lógico esperar que las élites divididas y los jefes de Estado asediados no presten atención al mundo. Por el contrario, es más probable que la política exterior se convierta en una herramienta para la acumulación de poder por parte del presidente y el segmento de la élite política en control del Estado, y que se radicalice al tenor de las disputas internas. Más aún, dada la intermitente concentración de poder en el ejecutivo, los presidentes de países con élites divididas suelen avasallar actores de veto centrales para que la política exterior (cualquiera que sea) se mantenga estable en el largo plazo, causando su inestabilidad.

El análisis de las variables domésticas antes mencionadas ofrece un correlato casi perfecto con los resultados de política exterior destacados en la sección anterior. Chile, Colombia y Uruguay, cuyas políticas exteriores han sido relativamente consistentes en las últimas décadas, son los únicos tres países que no han tenido ninguna crisis presidencial, ostentan la volatilidad electoral más baja de la región (tomando el promedio total desde su transición a la democracia) y tienen los presidentes menos poderosos de la región de acuerdo a diversos índices. Quizá no sea por acaso que los tres ejemplos de políticas exteriores erráticas, ampulosas y “ombliguistas” (tendencia a considerarse el ombligo del mundo, posiblemente un argentinismo) sean Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde los presidentes son más fuertes, son frecuentemente destituidos y la institucionalización de los sistemas de partidos alcanza los niveles más bajos de la región.

EFE

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Epílogo sobre Brasil

Frente a los cambios recientes en la política exterior del gigante del sur, los internacionalistas se han dividido en dos bandos. Un primer grupo ha atribuido el declive internacional de Brasil al impacto de la caída en los precios de las materias primas. Un segundo grupo consideró que el descenso brasileño de las grandes ligas se debe más a los cambios fundamentalmente ideológicos que tuvieron lugar en el segundo gobierno de Dilma Rousseff (con el abandono del discurso ideológico de Luiz Inácio Lula da Silva y el giro a la derecha que significó el nombramiento de Joaquim Levy al frente del Ministerio de Hacienda) y que se han consolidado con el interinato de Michel Temer. Si combinamos estas dos visiones, el diagnóstico no podría estar más en línea con la tradición sudamericana antes descrita, según la cual los choques económicos y los cambios ideológicos definen el alcance de las políticas exteriores.

Sin embargo, a la luz de lo debatido en este ensayo, el verdadero drama de Brasil no es la caída de la demanda china ni el cambio de orientación ideológica del gobierno de turno, sino la caída abrupta en los niveles de cohesión de su elite política. Como ningún otro país en la región, las élites brasileñas transitaron el camino de la baja institucionalización de su sistema de partidos, la presencia de presidentes que delegaban y una crisis presidencial, a una escenario (hacia la década de 2000) donde todos estos problemas se habían desvanecido, evidenciando una mayor cohesión de élite. La política exterior inconsistente (intensa, inestable y ombliguista) que caracterizó el ascenso, auge y caída del expresidente Fernando Collor de Mello, dejó pasó a una política exterior cada vez más consistente que llevó a Brasil al estrellato. Esto sucedió tanto con los gobiernos de derecha de Fernando Henrique Cardoso como con los gobiernos de izquierda de Lula, con precios altos y bajos de las exportaciones.

Así, será la cohesión interna de la élite brasileña, y no los vaivenes de precios e ideologías, lo que decida el futuro de Brasil en el mundo. El juicio político a Rousseff indica que esta división ya existe y es profunda, pero no irreversible.

Luis Leandro Schenoni es doctorando en Ciencia Política por la University of Notre Dame y miembro del Kellogg Institute for International Studies. Se especializa en el análisis de la política exterior en Sudamérica. Sígalo en Twitter en @llschenoni.

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