Juan Ernesto Trejo
Octubre 2014
Juan Manuel Valle Pereña, director ejecutivo de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), recibe a FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA para dialogar acerca de los retos y del plan de trabajo que ha delimitado para la Amexcid a partir de su nombramiento por el presidente Enrique Peña Nieto.
En ocasiones, la cooperación internacional para el desarrollo puede confundirse con el altruismo o la filantropía. Si bien no son excluyentes, el primer concepto tiene la premisa de que a toda acción corresponde una consecuencia benéfica para el país que la realiza. En México, la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid) fue creada a partir de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo aprobada por el Congreso en 2011. Una de sus estrategias principales durante este sexenio será la de contribuir al posicionamiento de México como actor con responsabilidad global, a través de acciones de cooperación para el desarrollo y de promoción económica, cultural y turística. Siga a la Amexcid en Twitter en @AMEXCID.
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA – ¿Qué es la Amexcid y de qué se compone?
Juan Manuel Valle – La Amexcid es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) creado con la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) en 2011; cumplió 2 años en septiembre. La agencia integra varias áreas que ya existían en la Cancillería, principalmente en la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional, así como el área responsable del proyecto Mesoamérica, antes Plan Puebla-Panamá, que dependía de la Subsecretaría para América Latina y el Caribe. La organización de este tipo de agencias varía entre países: la Amexcid es parecida a los órganos desconcentrados de las cancillerías como los que hay en Brasil o España; otros países tienen agencias que dependen de los ministerios de comercio, como es el caso de China; y en otros casos, se cuenta con órganos independientes, como en el Reino Unido.
Nuestro papel principal es coordinar todos los esfuerzos en materia de cooperación internacional para el desarrollo. Aun cuando la Amexcid es de reciente creación, la historia de la cooperación por parte de nuestro país no es nueva y, de hecho, nos podemos remontar a la creación del Centro Internacional para el Mejoramiento del Maíz y el Trigo. México es y ha sido un país solidario, y en distintos momentos, la responsabilidad en materia de cooperación recayó en distintas instancias en el interior de la SRE o vinculados con ésta, sin que, en ningún caso, la responsabilidad de coordinar la cooperación internacional para el desarrollo de México estuviera establecida en alguna ley o norma.
FAL – ¿La Amexcid sólo cumple funciones de cooperación para el desarrollo? O ¿Se relaciona con la filantropía, las donaciones o la ayuda de algún otro país?
JMV – Lo que se busca en la cooperación internacional para el desarrollo es ayudar a otros países en distintas áreas, lograr sus objetivos en materia de desarrollo, considerando que cada país tiene sus propias definiciones en este tema. La mayor parte de los flujos que se contabilizan como cooperación internacional para el desarrollo de México corresponden a aportaciones o cuotas a organismos multilaterales, siendo la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el principal destino. Distinto de las cuotas o las aportaciones, la mayor parte de los esfuerzos en materia de cooperación es compartir conocimiento y apoyar en la construcción de capacidades técnicas (contrariamente a lo que se piensa de hacer aportaciones financieras), lo que es propio de la tradición de los países en desarrollo y generalmente se conoce como cooperación Sur-Sur. También, en algunos casos participamos en tareas de ayuda humanitaria y reconstrucción después de desastres naturales, como lo que pasó en Haití.
FAL – ¿Cómo se conforma el organigrama de la Amexcid?
JMV – La Agencia está integrada por cinco áreas. En primer lugar tenemos un área de planeación y evaluación que realiza actividades transversales; contamos con el área responsable de Centroamérica y el Caribe, conocido como Mesoamérica. Tenemos un área que es de cooperación internacional para el desarrollo responsable de todo lo relacionado con la cooperación que recibimos y lo que llevamos de México hacia todas las regiones distintas de Centroamérica y el Caribe, principalmente a Sudamérica y algunos proyectos ya concretados en África. Después está el área de promoción cultural y turismo. Finalmente, está el área de cooperación y promoción económica.
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FAL – ¿Cuántas personas hay en la Amexcid?
JMV – Aproximadamente 250 personas comprometidas totalmente con este proyecto. En materia de personal es importante señalar que estamos trabajando de la mano de dos de las agencias de cooperación con mayor experiencia: la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) y la Agencia de Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ). Ellos nos están ayudando a fortalecer institucionalmente a nuestra Agencia, por un lado a mejorar nuestra coordinación interna y externa, así como a construir nuestras propias metodologías de monitoreo y evaluación para nuestros proyectos. Estamos aprovechando los conocimientos adquiridos por estos países y sus largas trayectorias en actividades de cooperación internacional.
FAL – ¿Cómo es la relación que tiene la Amexcid con los otros organismos que forman parte del sistema mexicano de cooperación internacional? ¿Es una relación horizontal, vertical o son interdependientes?
JMV – La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo es el pilar legal de nuestro Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo. La Agencia es el ente operador, el Fondo para la Cooperación Internacional para el Desarrollo es el vehículo financiero, el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo es el instrumento programático y el Registro y Sistema de Información sobre Cooperación Internacional para el Desarrollo es el brazo estadístico. La Agencia, como organismo desconcentrado, tiene un órgano de gobierno, que es su consejo consultivo, en el que participan 17 secretarias de Estado más CONACYT, CONACULTA y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Este órgano es responsable de aprobar el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo, programa que debe partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo; y reflejar nuestras prioridades como país; nuestras regiones prioritarias; y las capacidades de las distintas dependencias que realizan acciones de cooperación. En este proceso, la tarea principal de la Agencia es ayudar en la construcción y la gestión de los proyectos en donde podemos participar como cooperantes y convencer a los posibles actores en el proyecto de qué es lo que deberíamos de estar haciendo con el país receptor. En particular, el expertise en cada uno de los temas no lo tenemos en la Agencia ni en la Cancillería, el expertise es de cada área técnica del gobierno de México.
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FAL – Hablamos acerca de una asistencia hacia el exterior, pero ésta también tiene que incidir de manera nacional. Esa asistencia tiene que ser redituable para México. ¿Cómo se puede lograr esto y al mismo tiempo atacar la imagen negativa que esto pueda generar en la opinión pública? Seguimos siendo un país con poco conocimiento de los beneficios de la cooperación internacional.
JMV – No obstante que el reflejar nuestras capacidades en nuestra agenda de cooperación con otros países puede incidir también en México, en el caso de la cooperación que recibimos, la Agencia también es responsable de lo que otros países traen a México. Si hablamos de cantidades, en los últimos dos años, recibimos cooperación por 687 millones de dólares anuales. El 93% de esos recursos corresponden a proyectos vinculados con el medio ambiente y eficiencia energética, con Francia y Alemania, y con la Iniciativa Mérida.
En otras áreas destaca la cooperación que hemos recibido para la implementación de la reforma al sistema de justicia penal, en donde ha habido una gran participación de expertos de países que tienen sistemas similares desde hace muchos años, o de países que han realizado reformas que los han llevado hasta allá.
La motivación de cada país para realizar actividades en materia de cooperación son muchas y muy variadas, desde aquellos casos en los que el Estado considera que es su obligación cooperar para el desarrollo de otros y del mundo en su conjunto como fin único y último, hasta los casos en los que la cooperación está vinculada directa o indirectamente con el comercio. La ubicación geográfica de los países y la abundancia o ausencia de petróleo u otros recursos naturales son variables importantes que inciden en las actividades de cooperación de cada país. En el caso de México, somos y hemos sido reconocidos como un país que, en la mayoría de los casos y de manera desinteresada, trata de que se respete el orden internacional y que se persigan las mejores causas sin que cada decisión que tomamos necesariamente busque un beneficio específico. En general, a través de nuestras actividades de cooperación buscamos acompañar a otros países que enfrentan retos similares a los nuestros.
Además de la cooperación entre países, está la cooperación que recibimos de organismos internacionales, particularmente del sistema de Naciones Unidas. En México, las agencias con presencia nacional de la ONU trabajan mediante proyectos de cooperación técnica. La forma de apoyo de cada una depende de su mandato; sin embargo, los temas prioritarios de acción versan alrededor del combate a la pobreza, el desarrollo económico productivo, la sostenibilidad ambiental, la seguridad ciudadana y la gobernabilidad democrática. Actualmente, Naciones Unidas ejecuta más de 140 proyectos de cooperación en México, los cuales son supervisados y coordinados por la Amexcid.
FAL- Con esto, ¿podría decirse que México persigue un fin específico mediante la cooperación? Por ejemplo, China a veces actúa en este rubro con el fin de abastecerse energéticamente (como lo hace en África) y Brasil quizá sea un ejemplo político con la búsqueda de un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU -ante una posible reforma- o el proceso de votación para elegir al líder de la OMC. ¿México que podría buscar?
JMV – En esta administración, México sí tiene un objetivo específico para estos esfuerzos y es de hecho uno de los ejes del gobierno: ser un actor con responsabilidad global. Esto implica tener más presencia y reconocimiento en el sistema internacional, y para eso tenemos que ganar espacios en éste. Ahora, ¿cómo podemos ganar esos espacios? La cooperación es una herramienta ideal para este objetivo al darnos mayor credibilidad y reconocimiento internacional. Más allá de la cooperación entendida como un acompañamiento a quien enfrenta retos similares a los nuestros, las actividades de la cancillería buscan acercar a nuestro país a aquellos con quienes nuestra relación no es óptima. Con los países desarrollados, se puede comprobar una buena relación económica porque contamos con el andamiaje legal y comercial; con instrumentos para proteger el comercio y las inversiones; evitar la doble tributación; regular los servicios aéreos, y coordinar el intercambio científico y educativo. Sin embargo, no sucede lo mismo cuando volteamos hacia los países emergentes que cada vez tienen una mayor importancia en la economía mundial, y cuyas economías tienen y tendrán un mayor dinamismo. Entonces, la pregunta es si nos quedamos solamente con los mercados que ya tenemos o nos movemos hacia otros. En este momento se ha priorizado en trabajar para tener el mismo andamiaje que tenemos con otros países e ir generando el interés entre el sector privado para que participen en estas relaciones.
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FAL – Nos gustaría profundizar en esto último: ¿cuáles son los principales proyectos que tiene la Amexcid en estas áreas, sobre todo en Centroamérica?
JMV – El principal proyecto que tiene la Agencia en 2013 y en los siguientes años, en cuanto al volumen de la cooperación, es el proyecto Mesoamérica, particularmente en el componente de infraestructura. En lo financiero, este proyecto está respaldado por el Fondo Yucatán, mecanismo que recibió 160 millones de dólares de lo que en su momento se conoció como Acuerdo de San José y a través del cual, en 2012, se erogaron 43.9 millones de dólares que permitieron financiar proyectos por 88.2 millones de dólares. Con el Proyecto Mesoamérica se logró definir una agenda común entre los países de la región; una agenda vinculada con lo económico (que contempla infraestructura), y una agenda vinculada con lo social y el desarrollo sostenible. En una región en donde es común tener múltiples instancias cuyos ámbitos de acción se traslapan y donde instrumentar soluciones comunes no es generalmente lo que se observa, con este proyecto se trató de poner orden y de definir cuáles eran las prioridades regionales y, a partir de esta definición, identificar e implementar las soluciones comunes. Dentro de este proyecto el componente que más ha avanzado en lo económico es la parte de infraestructura, red eléctrica y carreteras. Con el primero se busca conectar a toda la región desde México hasta Colombia y aprovechar así las capacidades de generación de electricidad de los dos países más grandes. En lo segundo, a través del Corredor Pacífico, se busca fortalecer el comercio a través de una red carretera moderna y eficiente.
Como proyecto en particular, el más grande que hemos hecho estuvo en Haití. Fue un joint partnership en donde se invirtieron aproximadamente 27 millones de dólares aportados por el gobierno y el sector privado, y en dónde también se contó con el apoyo de organizaciones no gubernamentales. Este proyecto incluyó el apoyo en las tareas de rescate, la instalación de una cocina comunitaria, la construcción de escuelas y mercados públicos, y el otorgamiento de becas.
FAL – Entonces, ¿podemos asegurar que la Amexcid es una agencia que está encaminada a consolidar el poder suave de México en Centroamérica? Es decir, ¿forma parte de una estrategia para aumentar nuestra presencia? Sería muy difícil poder consolidar nuestra imagen en Latinoamérica mediante la Amexcid porque, como tú lo mencionaste, la región está compuesta por países con muchísimas corrientes de pensamiento, y algunas instituciones económicas se guían por la política y la ideología antes que por cualquier otra cosa. Sin embargo, en Centroamérica tal vez sí se pueda lograr mediante la agencia.
JMV – Sin duda. Creemos que así debe ser y así se ha percibido.
FAL – ¿Y no crees que con toda esta estrategia nos quedemos encasillados sólo en el tema económico?
JMV – La verdad es que a México siempre lo ven como un buen ejemplo en esto. Es el país que ven más de cerca y el modelo al que podrían aspirar, y sí nos ven más avanzados que al resto de la región. Distinto a lo económico, uno de los temas de la agenda exterior es el tema cultural. A México se le reconoce su historia, su cultura, su cocina, sus artistas, etcétera. No obstante que en muchos países existe una gran demanda por ciertos íconos de nuestra cultura, por ejemplo, la obra de Frida Kahlo.
Adicionalmente, tenemos una herramienta importante en la movilidad estudiantil. Las condiciones particulares de cada país y la ausencia de instituciones de excelencia explicaron este fenómeno en el pasado. Ahora, lo que tenemos que hacer es atraer a los estudiantes a través de una buena oferta educativa. Por ello, una de las cosas en las que estamos trabajando es en el cómo mejorar la parte de intercambio estudiantil para que más estudiantes vengan a México, conozcan la cultura y se sientan cómodos con lo que después trabajaremos en la región en materia de cooperación. En casi todos los países de Centroamérica, las empresas mexicanas están entre los principales inversionistas extranjeros. Por eso es la importancia de proyectos como las 600 becas recientemente anunciadas de la Organización de los Estados Americanos (OEA) -500 en general para todos los países miembros de la OEA y 100 destinadas para Centroamérica y el Caribe- que es un gran esfuerzo realizado con CONACYT, o las 100 becas que otorgamos en el marco de la Alianza del Pacífico (a la fecha México ha otorgado 72 becas y ha recibido 87).
FAL – A pesar de todo este esfuerzo, no hay que olvidar que también hay que hacerle frente a la opinión pública negativa. Si Brasil interviene en un conflicto en Honduras o ayuda en Haití, o si Argentina coopera con algunos soldados para ese país, entonces la comunidad internacional y sus propios ciudadanos lo reconocen, lo comentan y muchas veces lo aplauden, en cambio, si México hace algo bueno en la esfera internacional, hay veces que nadie se entera de ello. ¿Cómo crees que la Amexcid pueda lidiar con esto; con la opinión pública? Es decir, si salimos a la calle y preguntamos a la gente qué opinarían de estos programas, seguramente lo primero con lo que vamos a chocar será con el típico «¿Para qué ayudar al extranjero si aquí hace falta?». Por ello, ¿qué estrategia puede seguir la Amexcid para combatir esta percepción tan errónea?
JMV – Si nos referimos a la última edición de la encuesta que cada dos años realiza el CIDE, «México, las Américas y el Mundo 2012-2013, Política Exterior: Opinión Pública y Líderes», la población en general y los líderes de opinión apoyan las actividades de cooperación. Sin embargo, si la pregunta fuera «¿Qué opinas de que México dé 500 becas a estudiantes de América Latina para que estudien en México?», es probable que hubiera cuestionamientos por no haber usado esos recursos para estudiantes nacionales que no tuvieran cabida en las universidades.
Yo creo que tenemos que ser muy cuidadosos en ir construyendo una institución sólida que ofrezca resultados antes de querer tener todo el reconocimiento. En un país donde la agenda nacional ha dominado y domina la agenda pública, la transición hacia una ayuda con cada vez mayor presencia internacional, y por lo tanto mayores responsabilidades, tiene que ser administrada gradualmente por lo que respecta a la búsqueda de apoyo y respaldo entre la opinión pública.
Creo que el lograr que la gente reconozca la importancia de los temas internacionales es un proceso gradual que requiere un manejo adecuado y oportuno de la información. Nuevamente, si revisamos la encuesta del CIDE encontramos grandes discrepancias en las distintas preguntas entre lo que opina la población frente a lo que opinan los líderes de opinión, generalmente más informados sobre estos temas.
FAL – ¿Cuáles serían las principales diferencias entre la Amexcid y otros organismos como ProMéxico?
JMV – La Amexcid es responsable de coordinar todos los esfuerzos de cooperación y, en lo económico, de coordinar la posición de las distintas dependencias y entidades hacia el exterior, mientras que la responsabilidad de ProMéxico es la atracción de inversión extranjera hacia México y la promoción de las exportaciones. Nosotros coordinamos el trabajo con ProMéxico y con la Secretaría de Economía. Nosotros complementamos las actividades de inteligencia que realiza ProMéxico -respecto de posibles destinos para nuestros productos o potenciales interesados en invertir en nuestro país- a través de nuestras representaciones en el exterior, especialmente en aquellos lugares donde ProMéxico no tiene presencia.
Con la Secretaría de Turismo, CONACYT y CONACULTA, la coordinación es similar con las respectivas áreas de dichas instituciones. Si bien con cada instancia podemos identificar un espacio o una actividad para trabajar conjuntamente, en la práctica los mayores esfuerzos de coordinación están asociados con actividades en las que participan varias instancias de manera simultánea como podía ser el Año de México en el Reino Unido, las Exposiciones Universales o las visitas de Estado.
FAL – En cuanto al tema del financiamiento, ¿de dónde obtiene la Amexcid sus recursos?
JMV – Los recursos de la Agencia se canalizan a través del Presupuesto de Egresos. En el caso del Fondo de Yucatán, los recursos fueron transferidos de los remanentes del Acuerdo de San José. Es importante recordar que la mayor parte de la cooperación que se contabiliza no pasa por la Agencia. Las aportaciones a organismos internacionales, por ejemplo, se realizan en un porcentaje importante por la SRE y en otros casos por distintas dependencias, como la Secretaria de Salud. La idea es que la administración de la cooperación se realice en su totalidad a través del Fondo de Cooperación Internacional para el Desarrollo previsto en la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, dando claridad y transparencia al proceso. También buscamos que todo lo que hacen las dependencias en materia de cooperación y que pasa por sus presupuestos esté etiquetado como tal. Para tener claridad de lo que cada quien hace, la Amexcid está desarrollado una mecánica de contabilización de la cooperación con las distintas dependencias, misma que quedará reflejada en un registro y un sistema automatizado en una plataforma web que cada dependencia podrá alimentar periódicamente.
FAL – Dentro del tema del presupuesto, ¿el dinero del sector privado está permitido? ¿Las fundaciones pueden participar y financiar los proyectos?
JMV – Sí. A través del Fondo de Cooperación Internacional para el Desarrollo, constituido como un fideicomiso público, es factible recibir recursos del sector privado. Nuestro objetivo es trabajar de la mano con el sector privado y con gobiernos de otros países en proyectos conjuntos. Un mecanismo transparente con reglas del juego claras y con instancias colegiadas que van a tomar las decisiones es atractivo para muchos interesados en participar en actividades de cooperación. La intención es que esta herramienta nos permita no solamente atraer socios a nuestros proyectos, sino que estos socios nos ayuden a fortalecerlos. Con el fin de que el sector privado participe, vamos a dedicar mucho tiempo a identificar buenos proyectos en diferentes países y en hacer propuestas concretas para así invitarlos. Ejemplos de proyectos atractivos podrían ser proyectos culturales, un «Año de México» en otro país o un programa de becas.
FAL – Finalmente, ¿cuáles son los retos más grandes a los que la Amexcid le hará frente en este período y qué podemos esperar de tu gestión como Director Ejecutivo?
JMV – La Amexcid debe hacerle frente a tres grandes retos: coordinación, recursos para cooperación y designación de proyectos. Para potenciar la cooperación internacional para el desarrollo de México, es indispensable que haya una mayor y mejor coordinación de todos los actores. Es imprescindible que quede muy claro que la Amexcid es el órgano del gobierno federal encargado de coordinar las acciones de cooperación, esto nos va a permitir ser mucho más eficientes, efectivos y estratégicos en la planeación e implementación de la cooperación. Lo que buscamos es centralizar la planeación para poder tener una política de cooperación coherente y efectiva, y no tener muchos proyectos de cooperación dispersos entre distintos actores cuyos resultados no sean óptimos y que además no tengan una lógica común. Si nosotros concentramos todas las peticiones y decidimos cuáles son las 25 prioritarias (de acuerdo con las prioridades y necesidades del país), vamos a ser mucho más efectivos.
El segundo tema será el de los recursos tanto financieros como no financieros. No podemos creer que todo el crecimiento de la cooperación vaya a venir del Presupuesto de Egresos. Desde luego que esa debe ser la principal fuente de recursos para actividades de cooperación, pero también debemos ser creativos para conseguir fuentes alternas de recursos que provengan de instituciones que crean en nosotros y/o de gobiernos extranjeros que quieran cooperar con proyectos de México. Además, debemos alentar y crear con más profundidad una cultura de la cooperación, en donde haya más disposición de recursos humanos para hacer proyectos de cooperación con otros países.
Finalmente, otro reto será la definición de un portafolio compacto de proyectos en los cuáles tengamos capacidad de respuesta y un alto nivel de excelencia. Tendremos que elegir un número limitado de proyectos estratégicos en los que el valor agregado de la participación de México o en colaboración con otros países haga claros los beneficios de nuestra participación. Esos proyectos estratégicos son los que nos van a permitir llevar el discurso de lo conceptual a lo práctico; a algo que a todo mundo convenza de que es una buena idea. En los próximos dos años esos tres puntos deberán estar perfectamente cumplidos, lo cual me haría sentirme satisfecho. En seis años esta Agencia tendrá que ser un jugador importante y reconocido -dentro y fuera de México-. No hay mejor oportunidad para la Agencia que estos seis años, dado el convencimiento que tiene la administración y el Presidente de la República de este proyecto. Se trata de reposicionar a México en el mundo, y el papel que desempeña la Agencia para ello es vital.
Juan Ernesto Trejo, entrevistador, es productor editorial de FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA. Sígalo en Twitter en @juanernestotg.
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